Ирина Алебастрова - Конституционализм как правовое основание социальной солидарности. Монография

Итак, народное представительство – это особый вид политического представительства, а именно управленческая деятельность лиц, уполномоченных населением в лице избирательного корпуса, состав которого ограничен лишь соображениями здравого смысла, по выражению интересов населения и сменяемых посредством периодически проводимых выборов.

Органы, которые включают таких уполномоченных, называются органами народного представительства. Как видно из приведенной логики соотношения терминов «политическое представительство» и «народное представительство», органы, действующие в рамках народного представительства, наиболее точно и уместно именовать органами народного представительства, поскольку представительные органы – это органы, действующие в рамках любого типа политического представительства (включая как народное, так и сословное, социалистическое и т. д.). Представляется, что в широком смысле к числу таких органов можно относить все выборные органы – как коллективные, так и индивидуальные – занимающиеся общими вопросами управления, т. е. политикой, а именно президентов и парламенты на высшем уровне государственной власти. Такую позицию в одном из своих решений занял Конституционный Суд РФ, заявив, что в силу ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ является представителем всего народа 268. Более того, в самом широком смысле органами народного представительства, видимо, есть основания считать вообще все органы государственной власти и местного самоуправления, поскольку все они должны в своей деятельности выражать интересы народа (а никак не свои собственные). Данная позиция получила отражение в Конституции РФ: ч. 2 ст. 3 Конституции характеризует все органы публичной власти, действующие в РФ, как косвенную форму народовластия. Придерживается ее и Конституционный Суд РФ: каждый орган публичной власти связан общим принципом деятельности в соответствии с правомерными интересами народа 269. Однако с учетом того, что в наибольшей степени для выражения и согласования различных интересов населения приспособлены органы, являющиеся одновременно и выборными, и коллегиальными, в строгом смысле органами народного представительства следует считать только парламенты и подобные им органы на более низких уровнях публичной власти, что признано как большинством ученых, так и законодательством. Например, Конституция РФ характеризует в качестве представительного из всех федеральных органов только Федеральное Собрание (ст. 94). Именно благодаря наибольшим возможностям по выражению интересов населения таким органам доверено принимать общеобязательные нормы в виде законов, формировать многие иные важнейшие органы государственной власти или участвовать в таком формировании и контролировать их деятельность.

Итак, представительные органы – это органы, осуществляющие любой из ранее перечисленных видов политического представительства. Органы же народного представительства осуществляют только тот вид политического представительства, который соответствует характеристикам представительства народного.

Соответственно представительная демократия – это одна из двух форм народовластия, реализуемая с использованием народного представительства и его органов. Давая характеристику представительной демократии, следует обратить внимание на то обстоятельство, что обязательность органов народного представительства в демократическом государстве, с одной стороны, и их очевидная недостаточность в государственном механизме, неспособность обеспечить эффективность управления – с другой, породили существование различных трактовок представительной демократии в доктрине и законодательстве. В механизм косвенного народовластия включаются либо только органы народного представительства, т. е. выборные коллегиальные органы, либо все органы публичной власти. Так, ст. 6 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. гласит, что все граждане имеют право принимать участие в создании закона лично или через своих представителей. Сфера деятельности и круг субъектов косвенной демократии в некоторых иных конституциях значительно шире. Например, в соответствии со ст. 3 Конституции РФ 1993 г. «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Представляется, что различие между двумя подходами к характеристике косвенного народовластия не столь велико, как это может показаться на первый взгляд. Действительно, организационный механизм, направленный на обеспечение выражения органами публичной власти воли и интересов народа, выглядит следующим образом. Важнейшие из органов публичной власти (издающие общие нормы права, определяющие политический курс, принимающие важнейшие решения на каждом уровне публичной власти) избираются населением, а все остальные органы формируются с участием этих выборных органов и так или иначе ответственны перед ними. В результате в демократическом государстве ни один из важных органов публичной власти не получает свои полномочия помимо воли народа, выраженной прямо или косвенно, в конечном счете источником полномочий любого органа публичной власти является народ. Важнейшими же среди них являются коллегиальные органы, непосредственно избираемые народом; на верхнем уровне публичной власти это парламент. Описанный механизм и должен обеспечивать в идеале выражение всеми органами публичной власти воли и интересов народа. Преобладающее влияние народа на публичную власть составляет суть демократии. По выражению А. Дж. Тойнби, демократия – это «система управления обществом, при которой исполнительная власть ответственна перед парламентом, представляющим народ» 270. Поэтому представительная демократия как деятельность только выборных коллегиальных органов может быть охарактеризована как представительная демократия в узком смысле слова, а как деятельность всех органов публичной власти, производных от представительных – как представительная демократия в широком смысле.

Следует отметить, что в юридической литературе понимание представительной демократии в широком и в узком (собственном) смысле получило определенное отражение. Так, осуществляемое собственно выборными коллегиальными органами представительство населения и его интересов в доктрине иногда характеризуется как первичное. Прочие же органы, сформированные с участием выборных органов, производные от них, осуществляют вторичное представительство населения 271.

Модель же организации механизма публичной власти, в рамках которой представительные органы обладают приоритетным положением в механизме публичной власти, следует именовать представительным правлением 272. Оно предполагает, во-первых, привилегированное положение представительных органов в системе разделения властей, т. е. их верховенство по отношению к прочим органам публичной власти, выражающееся в юридическом верховенстве принимаемых ими актов – законов – при наличии монопольного права их принимать, а также в производности от них большинства иных органов и ответственности (в различной степени и в различных формах) последних перед ними. Во-вторых же, представительное правление характеризуется значительно большей интенсивностью использования в процессе управления государством и обществом представительной демократии по сравнению с демократией непосредственной. Представительное правление становится возможным только в условиях такого вида политического представительства, как народное представительство, возникающего с демократизацией общества.