Михаил Митюков - Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России: статьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012

Дальнейшая содержательная работа Конституционного совещания сначала проводилась, главным образом, в форме групп представителей:

1) федеральных органов государственной власти (координаторы В. С. Черномырдин и А. М. Яковлев);

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (координаторы С. М. Шахрай, В. А. Степанов, А. С. Тяжлов);

3) местного самоуправления (координаторы Ю. Ф. Яров и Б. А. Золотухин);

4) политических партий, общественных движений, профсоюзов и конфессий (А. А. Собчак, В. Л. Шейнис);

5) товаропроизводителей и предпринимателей (В. Ф. Шумейко и С. С. Алексеев) 21.

Аналитическая деятельность, обобщающая результаты работы групп представителей, а также обсуждение концептуальных ключевых проблем проводились в рабочей комиссии по доработке проекта Конституции, возглавляемой С. А. Филатовым. Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 мая 1993 г. № 386-рп в целях обеспечения своевременной подготовки материалов к Конституционному совещанию была образована оперативная группа по анализу и обобщению предложений и замечаний по проекту Конституции Российской Федерации во главе с заместителем начальника Государственно-правового управления Президента А. Я. Сливой. В состав группы вошли ученые (В. Е. Гулиев, И. П. Ильинский, Л. С. Мамут, В. А. Туманов, С. А. Хохлов, С. И. Шишкин) и специалисты Администрации Президента, Аппарата Правительства и Минюста Российской Федерации (А. В. Маслов, И. Г. Цыганенко, Н. А. Хованский) 22.

В период деятельности Конституционного совещания с 5 июня по 10 ноября состоялось: пленарных заседаний Конституционного совещания – 5 (5, 10, 16, 26 июня и 12 июля), заседаний групп представителей – 63, заседаний комиссий по доработке Конституции – 34, Общественной палаты – 4, Государственной палаты – 1). Уже к середине июля в адрес Конституционного совещания поступило более 5 тыс. предложений и замечаний от граждан, их объединений, научных учреждений, федеральных, региональных и местных органов. В ходе работы Конституционного совещания к этому времени предложено еще свыше 500 поправок к проекту. Рабочей комиссии по итогам рассмотрения поправок изменено более 200 положений проекта и дополнительно включено в него 36 принципиально новых норм. Без изменений воспроизведены в доработанном документе только 3 (из 133) статьи первоначального текста. Таким образом, уже в начале июля Конституционным совещанием был создан новый вариант Основного закона 23.

Были выслушаны поправки, предложения, замечания, реплики, мнения и заявления 573 участников Конституционного совещания, большинство из которых выступали многократно 24. В числе их представители юридической науки: С. С. Алексеев, М. В. Баглай, А. М. Барнашов, Н. А. Богданова, Ф. М. Бурлацкий, Р. В. Васильев, А. Б. Венгеров, В. Т. Кабышев, А. И. Ковлер, В. Н. Кудрявцев, М. И. Кукушкин, О. Э. Лейст, И. И. Лукашук, A. В. Мицкевич, В. В. Невинский, И. Л. Петрухин, В. А. Рахмилович, В. М. Савицкий, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет, Л. М. Энтин, А. М. Яковлев и многие другие. Характерным являлось и вовлечение в процесс обсуждения проекта Конституции иностранных экспертов (М. Лесажа, Ст. Холмса и др.) 25и Венецианской комиссии 26.

В качестве «промежуточных» результатов деятельности Конституционного совещания в архивах ждет своих исследователей не менее семи редакций Конституции РФ (от 26 июня, 6 и 12 июля, 29 и 30 октября, 5 и 8 ноября 1993 г.), каждая из которых выражает определенный этап в многотрудных дискуссиях формирования окончательного текста Конституции 27.

Впервые в российской конституционной практике в доработке Конституции, в решении спорных юридических вопросов был применен институт конституционного арбитража, организованного распоряжением Президента Российской Федерации от 24 июня 1993 г. в виде специальной Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания, членами которой являлись видные российские ученые правоведы В. Н. Кудрявцев, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, Ю. А. Калмыков, А. М. Яковлев, B. Ф. Яковлев и многие крупные юристы практики, в том числе судьи Конституционного суда Российской Федерации, руководители Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Состоялось 17 решений Комиссии конституционного арбитража по проблемам способа принятия Конституции, толкования понятия «конституционный строй», пределов самостоятельности местного самоуправления, порядка назначения председателя правительства, полномочий президента в определении направлений внутренней политики, расширения круга субъектов законодательной инициативы, функций прокуратуры и др. 28

Рекомендации Конституционного арбитража как высоко авторитетного органа, как правило, воспринимались Конституционным совещанием и Президентом РФ, хотя отдельными политиками ставились под сомнение решения этого органа. В частности, С. М. Шахрай в письме Б. Н. Ельцину (не позднее 7 июля 1993 г.) писал: «…рекомендации Конституционного арбитража не могут рассматриваться как «истина в последней инстанции», поскольку в основе своей (из-за участия в их заседаниях «московского» большинства) не учитывают многие принципиальные требования представителей республик и регионов» 29.

Демократический способ доработки проекта Конституции дополнялся подобным же подходом к согласованию этого документа с законодательными (представительными) органами государственной власти и главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 24 июля 1993 г. президент своим указом констатировал одобрение проекта Конституционным совещанием, счел необходимым провести его согласование с названными органами субъектов, а затем работой Комиссии по доработке проекта обобщить их позиции и рекомендовать соответствующие предложения 30.

Как известно, президент и Конституционное совещание в течение продолжительного времени не исключали возможности рассмотрения и принятия подготовленного проекта Основного закона Съездом народных депутатов РФ. Проект Конституции, одобренный Конституционным совещанием, был представлен в Верховный Совет Российской Федерации. Однако Верховный Совет блокировал принятие новой Конституции. Это предопределило необходимость использования новых организационно-правовых форм в конституционном процессе. В целях учета общественного мнения, согласования интересов различных социальных групп и слоев населения 24 сентября 1993 г. президентом было поддержано предложение участников Конституционного совещания, входящих в группы политических партий, профсоюзных организаций, религиозных конфессий, местного самоуправления, товаропроизводителей и предпринимателей об образовании Общественной палаты Конституционного совещания, объединивших эти группы. Позднее, 11 октября 1993 г., была образована Государственная палата Конституционного совещания. Обе палаты на завершающем этапе доработки Конституции внесли существенный вклад в названный документ. В частности, еще 28 октября 1993 г. на заседании Государственной палаты мною докладывалось, что и после 12 июля 1993 года (даты одобрения проекта Конституционным совещанием) продолжалось рассмотрение материалов и предложений по проекту, поступивших от 51 субъекта РФ, что было получено около 400 конкретных предложений и замечаний к 95 статьям проекта. Комиссией по доработке проекта Конституции внесены изменения в преамбулу и 58 статей. На этом этапе были более четко даны определения Российской Федерации, правовому статусу ее субъектов, сформулированы полномочия президента и Государственной Думы по вопросам назначения председателя правительства и принятия решения об отставке правительства. Фактически заседаниями палат 28–30 октября 1993 г., решениями Комиссии конституционного арбитража от 1 ноября и заседанием рабочей комиссии по доработке проекта 29 октября была в основном закончена работа над новой Конституцией. Созданная по поручению президента рабочая группа по доработке проекта Конституции Российской Федерации (в составе А. С. Белякова, Ю. М. Лужкова, В. Н. Степанова, Б. А. Золотухина, А. А. Собчака, С. М. Шахрая, М. А. Митюкова, Б. Н. Топорнина и др.) внесла в текст проекта последние изменения, которые касались редакции статей 11 (ч. 2), 66, 73 и 76 31.