Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

После неудачной попытки принять конвенцию об убежище в 1977 г. на Конференции ООН по территориальному убежищу дискуссию было решено продолжить в Совете Европы. В этом же году была принята соответствующая декларация, но не конвенция. Однако серьезное обсуждение вопроса о «государстве первого убежища» или «защите в другом месте» началось в 1981 г. Переговоры по данной проблеме характеризовались разногласиями между государствами первого и второго убежища касательно объема их обязательств.

Первый проект конвенции, подготовленный Специальным комитетом экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства, предусматривал, что основной целью Конвенции будет установление правил, которые позволят избежать ситуации, когда лица, ищущие убежище, не могут найти государство, которое рассмотрит их ходатайство, в соответствии с демократическим и гуманитарными традициями государств – членов Совета Европы, и которые обеспечат справедливое распределение бремени между участвующими государствами.

Проект 1982 г. предусматривал следующее: тот факт, что ходатайствующий законно находится по крайней мере шесть месяцев на территории другого государства-члена рассматривается как свидетельство наличия крепкой связи, но в Комитете так и не смогли прийти к компромиссу по данному вопросу. Проект также предусматривал, что обязательства, вытекающие из соглашения, не должны затрагиваться применением договоров о реадмиссии, стороной которого является соответствующее государство, на том основании, что последние не предназначались для применения к беженцам и лицам, ищущим убежище [109].

Несмотря на то что вся работа в рамках Совета Европы по вопросу убежища так и не была успешна завершена, необходимо признать, что в рамках Совета Европы был разработан ряд важных международных соглашений в области вынужденной миграции. К ним следует отнести следующие:

1. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г. [110]Согласно Соглашению беженцы, законно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон, освобождаются, в соответствии с Соглашением и на условиях взаимности, от обязанности приобретать визы для въезда на территорию или выезда с территории другой договаривающейся стороны через любую границу.

2. Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев 1980 г. [111]Согласно ст. 1 понятие «беженец» означает лицо, в отношении которого применяется Конвенция о статусе беженцев 1951 г. или, в зависимости от конкретного случая, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. В соответствии с Соглашением ответственность считается переданной по истечении двухлетнего периода фактического и непрерывного пребывания во втором государстве с согласия его властей или ранее, если второе государство разрешило беженцу остаться на его территории либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия проездного документа. С момента передачи ответственности ответственность первого государства продлевать или возобновлять срок действия проездного документа беженца прекращается; на второе государство возлагается ответственность за выдачу беженцу нового проездного документа.

Конечно, в рамках Совета Европы действуют и иные международные договоры, которые касаются вынужденных мигрантов. На последних распространяются выработанные в международном праве договоры о правах человека. Не является исключением и Европейская конвенция о правах человека 1950 г. Хотя ЕКПЧ и не содержит положений об убежище и правах вынужденных мигрантов, некоторые ее статьи могут использоваться при обосновании позиции ходатайствующего о предоставлении убежища в случае нарушения его прав. Статьи, относящиеся к миграции, появились только в Протоколе № 4 к Конвенции 1950 г. [112]и не могут рассматриваться как нормы права, позволяющие защищать права беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Так, ст. 4 Протокола № 4 Конвенции 1950 г. запрещает только коллективную высылку иностранцев. Протокол также содержит нормы о невысылке своих граждан и их праве возвращаться в государство своего гражданства. В своей практике ЕСПЧ сталкивался с применением ст. 4 к лицам, ищущим убежища. При анализе подобных случаев Суд признает необходимость изучения процедуры и установления наличия гарантий, свидетельствующих о действительном и дифференцированном учете индивидуального положения каждого из лиц [113].

Заслуживает внимания и Протокол № 7 к ЕКПЧ [114], ст. 1 которого предусматривает, что иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства – члена Совета Европы, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность представить аргументы против его высылки, требовать пересмотра его дела и для этих целей быть представленным перед компетентным органом или перед одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. При этом ЕСПЧ в своих решениях отмечал, что, как и Конвенция 1950 г., данный Протокол не гарантирует права на убежище или на другое разрешение на проживание [115].

В доктрине международного права, посвященной проблеме вынужденной миграции [116], также упоминается такой документ, как Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. Применение данного документа к ситуации, в которой находятся вынужденные мигранты, объясняется тем, что многие из них могут принадлежать к «национальному меньшинству», испытывающему гонения со стороны государства происхождения по причине принадлежности к данному «национальному меньшинству». Однако сфера применения данной Конвенции носит достаточно узкий характер, чтобы рассматривать ее основным международным договором, регулирующим статус вынужденных мигрантов.

Среда документов рекомендательного характера, касающихся вопросов вынужденной миграции, можно выделить следующие:

1. Декларация о территориальном убежище 1977 г. В ней содержатся положения, аналогичные положениям Декларации ООН 1967 г. о территориальном убежище. Статья 2 Декларации 1977 г. гласит, что государства – члены Совета Европы, участники Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, вновь подтверждают свое право предоставлять убежище любому лицу, которое испытывая вполне обоснованные опасения преследований, удовлетворяет и другим условиям, дающим право на льготы, предусмотренные Конвенцией 1951 г., а также любому другому лицу, которое они сочтут достойным получения убежища по гуманитарным мотивам.

2. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 773 1976 г. «О де-факто беженцах» [117]. В преамбуле Рекомендации содержится определение де-факто беженцев как лиц, которые не признаны в качестве беженцев по смыслу ст. 1 Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. с поправками, внесенными Протоколом от 31 января 1967 г., и которые не в состоянии или не желают по политическим, расовым, религиозным или иным веским причинам возвращаться в страны своего происхождения. В Рекомендации также предлагается либерально применять определение понятия «беженец», содержащееся в Конвенции о статусе беженца от 28 июля 1951 г. с поправками, внесенными Протоколом, касающимся статуса беженцев, от 31 января 1967 г. В ней Консультативная ассамблея рекомендовала Комитету министров поручить компетентному комитету подготовить соглашение о де-факто беженцах, которое бы регламентировало следующие вопросы: предоставление им вида на жительство и разрешения на работу, применение к данной категории беженцев по возможности большего количества статей Конвенции 1951 г. о правах и привилегиях, предоставление бесплатного образования и дотаций и стипендий, выдача де-факто беженцам проездных документов, позволяющих им выезжать за границу и возвращаться в страну выдачи таких документов; неприменение в отношении них ограничений заниматься политической деятельностью, за исключением политических прав в точном значении этого слова, которые зависят от наличия гражданства страны проживания и т. д.