Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

Соглашение содержит определение понятия «беженец», в основном совпадающее с определением ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Определение только конкретизирует обстоятельства, вынудившие беженцев покинуть место своего постоянного жительства, – «вооруженные и межнациональные конфликты».

Однако Соглашение дало рождение новой международно-правовой категории вынужденных мигрантов – «вынужденный переселенец». В соответствии со ст. 2 Соглашения 1993 г. «вынужденным переселенцем признается лицо, которое, являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами» [133].

Помимо этого Соглашение регулирует следующие вопросы: обязательства государств-участников, создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, содействие Консультативного Совета по труду, миграции и социальной защите населения государств – участников СНГ, права и обязанности беженцев и т. д.

Необходимо отметить, что Соглашение носит декларативный характер, так как в нем не предусмотрены ни механизм контроля над исполнением положений соглашения, ни меры ответственности государств-участников соглашения. Все это, по сути, превращает данный документ в очередное заявление о намерениях, а не в эффективный документ о сотрудничестве.

Соглашение также не учитывает новых тенденций в оказании помощи не только беженцам по смыслу Конвенции 1951 г., но и другим категориям вынужденных мигрантов, которые объединены в рамках понятия «лица, нуждающиеся в международной защите».

Во исполнение ст. 8 Соглашения 1993 г. семь государств – участников СНГ 10 февраля 1995 г. приняли решение о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам [134]. В соответствии с Положением о Фонде его основными задачами являются: аккумулирование финансовых и материальных средств для оказания помощи вышеуказанным категориям населения; распределение средств между государствами – участниками Соглашения, принимающими беженцев и вынужденных переселенцев, в целях организации их переселения и обустройства; содействие государственным органам и общественным организациям в защите гражданских, экономических и социальных прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также пропаганда идей милосердия, справедливости, привлечения внимания общественности к проблемам данных категорий лиц.

Фонд состоит из учредителей и членов Фонда. Учредителями являются государства – участники Соглашения, которые обязаны своевременно вносить установленные взносы в бюджет Фонда и активно содействовать выполнению его задач и функций. Учредители имеют право через своих полномочных представителей вносить на рассмотрение руководящих органов Фонда предложения по вопросам, входящим в круг деятельности Фонда, и участвовать в их обсуждении; участвовать в разработке программ оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам; участвовать в распределении средств Фонда.

Членами Фонда могут быть юридические и физические лица, общественные организации. Члены Фонда вносят взносы либо оказывают Фонду содействие другими материальными средствами.

Высшим органом Фонда является Административный совет, в который входят по одному представителю от государств – участников Соглашения 1993 г. и председатель Исполнительного комитета Фонда. Административный совет собирается на совещания два раза в год. В его обязанности входит определение размеров ассигнований, направляемых на решение задач Фонда; подготовка Совету глав правительств СНГ предложений о размерах ежегодных взносов в Фонд; утверждение персонального состава Исполкома Фонда; утверждение структуры Фонда и др.

Исполнительный комитет Фонда является постоянно действующим и распорядительным органом Фонда. В его состав входят председатель, его заместитель и руководители подразделений Фонда. Исполком подготавливает вопросы, относящиеся к компетенции Административного совета Фонда, и представляет их на его рассмотрение; поддерживает отношения с правительственными органами, неправительственными и международными организациями, частными лицами по вопросам деятельности Фонда; решает текущие вопросы его деятельности.

Однако один Фонд не может решить проблем беженцев и вынужденных переселенцев на территории стран – участниц Соглашения и СНГ. Да и сам Фонд сталкивается с определенными проблемами в своей деятельности. По мнению экспертов, противоречивость интересов стран – участниц Соглашения 1993 г., принимающих беженцев и вынужденных переселенцев (с одной стороны), и государств происхождения (с другой) при непроработанности механизма поступления средств в Фонд и отсутствии санкций способны заблокировать деятельность Фонда. Прибавьте сюда и тот факт, что в Фонде участвуют только семь государств – участников СНГ. Значит, беженцы и вынужденные переселенцы из других государств – членов СНГ не смогут воспользоваться помощью Фонда [135].

Еще одна проблема, которая может возникнуть в процессе деятельности Фонда, заключается в круге лиц, подпадающих под сферу его деятельности. Согласно Положению о Фонде его деятельность распространяется только на беженцев и вынужденных переселенцев, пересекающих государственные границы стран Содружества. Его деятельность не распространяется на другие категории вынужденных мигрантов и лиц, нуждающихся в международной помощи, которым в настоящее время УВКБ ООН оказывает необходимые защиту и помощь.

В рамках СНГ было разработано еще несколько международноправовых документов, касающихся беженцев. Среди них Соглашение о первоочередных мерах по защите жертв вооруженных конфликтов от 24 сентября 1993 г., Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов от 9 октября 1992 г., Меморандум о сотрудничестве в области миграции от 8 июля 1994 г., Устав СНГ от 22 января 1993 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и ряд других.

Как отмечалось выше, Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. в феврале 1993 г. Для приведения национального права в области вынужденной миграции в соответствие с данными международными договорами в России был разработан и принят Закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 [136], в который в последующие годы вносились изменения и дополнения.