Дамир Бекяшев - Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции

3. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 1624 2003 г. «Общая политика по миграции и убежищу» [118]предусматривает необходимость проведения четких правовых отличий мигрантов от беженцев.

4. Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 817 от 1977 г. «О праве на убежище» [119]предусматривает, что государства-члены Совета Европы взяли на себя широкие и четко сформулированные международно-правовые обязательства в области прав человека и основных свобод, подписав Европейскую конвенцию по правам человека. С учетом этого Комитету министров было рекомендовано призвать все правительства государств-членов, признать право на индивидуальные ходатайства в соответствии с ЕКПЧ и, если это право признано, приостановить высылку заинтересованного лица в государство, где его жизнь может подвергнуться серьезной опасности, обращению, несовместимому с положениями Конвенции по правам человека, до принятия соответствующего решения ЕСПЧ; придерживаться либерального подхода в отношении лиц, ищущих убежище на своей территории, на основе принципов, изложенных в Резолюции (67) 14 Комитета министров, и основных соглашений, касающихся беженцев.

5. Рекомендация № R (1981) 16 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища [120], содержит основные принципы, которые следует применять в отношении процедур определения статуса беженца. Среди таких принципов: строгое соблюдение принципа невысылки беженцев в страну, где их жизнь подвергается серьезной опасности, формирование центрального органа государственной власти, наличие права обжаловать решения органов государственной власти в отношении ходатайства о предоставлении убежища, выдача соответствующих документов по признании лица беженцем, сотрудничество с УВКБ ООН по вопросам предоставления убежища.

6. Рекомендация № R (1984) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами [121], содержит очень важное предложение, позднее ставшее широко применяться многими европейскими государствами: без ущерба для ст. 33 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев ни одно лицо не должно получать отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам, которые, как следствие, вынудили бы его вернуться или остаться на территории, на которой он испытывает вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований по основаниям, изложенным в ст. 1 Конвенции 1951 г., независимо от того, признано это лицо беженцем или нет.

7. Рекомендация № R (1994) 5 Комитета министров Совета Европы о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты, предусматривает, что рассмотрение всех ходатайств о предоставлении убежища, подаваемых в аэропорту, должно быть гарантировано в соответствии с принципом верховенства права, на основе внутригосударственного права и международных обязательств каждого государства [122].

Совет Европы активно сотрудничает с УВКБ ООН. Правовой основой такого сотрудничества стал подписанный между ними Меморандум о взаимопонимании 1999 г. и Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН о сотрудничестве между Организацией Объединенных Наций и Советом Европы 2008 г. Организации осуществляют сотрудничество по следующим вопросам:

– незаконное задержание лиц, ищущих убежище, и беженцев;

– расовая дискриминация, ксенофобия, антисемитизм и нетерпимость;

– отсутствие доступа к правосудию: обе организации содействуют применению процедуры незамедлительной регистрации;

– социальная и экономическая интеграция;

– любые формы насилия;

– принудительное возвращение или высылка [123].

Значительную роль в области международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Особенность ее деятельности в этой сфере заключается в том, что «процедуры ОБСЕ, возможно, не имеют строго нормативного характера, свойственного международному договору» [124]. Вопрос о сотрудничестве государств в рамках ОБСЕ постоянно находится в центре внимания на каждой встрече [125]. Например, на Венской встрече 1986–1987 гг. государства-участники СБСЕ [126]обсудили комплекс вопросов, касающихся миграции, включая свободу покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться туда, а также право беженцев на репатриацию [127].

В Заключительном документе Копенгагенской конференции СБСЕ по человеческому измерению также были подтверждены основные права человека, включая свободу передвижения и всеобъемлющее право на эффективные средства правовой защиты [128]. Позднее, в ноябре 1990 г., государства СБСЕ приняли Парижскую хартию для новой Европы с руководящими принципами укрепления демократических институтов, поощрения богатого вклада национальных меньшинств, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации и т. д. [129]

Несмотря на тот факт, что процесс сотрудничества в рамках ОБСЕ носит во многом формальный, необязательный характер [130], неоднократное подтверждение государствами-участниками основных принципов, а также формирование и развитие новых структур ОБСЕ – важное доказательство укрепления нормы о сотрудничестве и процесса все более широкого участия государств в этой региональной системе сотрудничества по вопросам защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов.

Распад СССР, образование новых независимых государств, ухудшение политической и экономической обстановки в республиках бывшего СССР, начало вооруженных конфликтов вызвали массовые потоки беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, в этом регионе. Начиная с 1989 г. внутри стран СНГ и между ними переместилось более 10 млн человек – каждый тридцатый житель региона [131]. В 1991 г., когда распался Советский Союз, общее число лиц, живших за пределами своих «родных» республик или автономных областей, составляло от 54 млн до 65 млн человек, или пятую часть общей численности населения. Все это способствовало началу активного регионального сотрудничества новых государств по решению проблем беженцев в рамках созданного в 1991 г. Содружества независимых государств и его институтов.

С целью решения проблем беженцев в рамках Содружества 24 сентября 1993 г. семь государств – членов [132]СНГ подписали в Москве Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г. По состоянию на 1 октября 2010 г. Соглашение пописали 9 государств – участников СНГ (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан), из которых 6 государств его ратифицировали (Узбекистан, Армения, Таджикистан, Россия, Кыргызстан, Беларусь).