Владимир Белых - Транспортное законодательство России и зарубежных государств, ЕС, ШОС, ЕврАзЭС (сравнительно-правовой анализ)

№ 94. Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 17 июня 2008 г. № 877-р утверждена Стратегия развития железнодорожного транспорта до 2030 г. (далее – Стратегия 2030). Разрабатываются аналогичные проекты развития других видов транспорта. В целом среди комплекса мероприятий, обеспечивающих реализацию приоритетных задач Стратегии 2010, первостепенное значение отводится созданию нормативной правовой базы. В частности, в Стратегии 2010 отмечается, что эффективное и динамичное развитие транспортной отрасли, конкурентоспособность российских транспортных предприятий во многом будут зависеть от принятия ряда важнейших федеральных законов, таких как «О платных автомобильных дорогах», «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности», «О морских портах Российской Федерации» 1, «Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта Российской Федерации» 2, «О транзитных и комбинированных перевозках», «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», «О транспортной безопасности» 3и др. Отсутствие указанных законов рассматривается в Стратегии 2010 как серьезное препятствие в реализации стратегических целей развития транспортной отрасли России.

Вместе с тем нормотворческая деятельность в области транспорта не ограничивается только уровнем принятия федеральных законов. В Стратегии 2010 особо выделяется система подзаконного нормативного регулирования транспортных отношений.

Транспортное законодательство представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере транспортной деятельности. Оно (законодательство) характеризуется следующими (специальными) признаками: а) особый субъектный состав – грузоотправители, грузополучатели, перевозчики; б) сфера регулирования – транспортная деятельность; в) комплексный характер.

Законодательство Российской Федерации о транспорте состоит из ряда сфер (блоков), включающих следующие федеральные законы: 1) Воздушный кодекс РФ от 9 марта 1997 г. № 60-ФЗ; 2) Кодекс торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ; 3) Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ; 4) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта РФ»; 5) Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в РФ»; 6) Устав автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта РФ. Транспортные уставы и кодексы относятся к комплексным кодифицированным актам, которые имеют своим предметом разнородные общественные отношения (горизонтальные и вертикальные), что предполагает использование различных (двух и более) юридических методов 4. Наряду с транспортными уставами и кодексами соответствующие отношения в области транспорта регулируются множеством правовых актов различной юридической силы. Последние (подзаконные акты) не должны противоречить кодифицированным актам в данной сфере и могут лишь уточнять, дополнять и конкретизировать их.

В то же время надо отметить, что в системе транспортного законодательства ключевую роль играет Гражданский кодекс РФ – кодифицированный акт частного права. При этом важно подчеркнуть, что в Гражданский кодекс РФ были включены лишь основные, принципиальные положения, регламентирующие договор перевозки. «В этом смысле положения о договоре перевозки, сосредоточенные в гл. 40 ГК РФ, представляют собой некий свод правил, вынесенных за «скобки», подлежащих применению ко всем видам перевозки» 5. И это понятно. Гражданский кодекс РФ регулирует частноправовые (горизонтальные) отношения. Соответственно блок публично-правовых отношений регламентируется другими федеральными законами.

В основу формирования транспортного законодательства должен быть положен такой критерий, как сфера транспортной деятельности. В данной сфере возникают особого рода общественные отношения. Первая группа – отношения между субъектами транспортной деятельности. Такие предпринимательские отношения принято именовать в литературе отношениями по горизонтали. Вторую группу представляют отношения между субъектами транспортной деятельности и органами государственного и местного управления. Эти связи можно назвать отношениями по вертикали. Их удельный вес в транспортном законодательстве значительно меньше, чем отношений по горизонтали. И в последнюю группу входят внутрифирменные (корпоративные) отношения, складывающиеся между подразделениями предприятий (организаций) 6. Добавим – не только. Эти отношения регулируются предприятиями (организациями) путем издания локальных (корпоративных) правовых актов.

Критерий «сфера транспортной деятельности» позволяет провести разграничение между транспортным и иным предпринимательским законодательством. Поэтому принципиальным при характеристике транспортного законодательства является вопрос об определении параметров транспортной деятельности и ее видов.

Будучи разновидностью предпринимательства, транспортная деятельность характеризуется общими признаками предпринимательской деятельности, которые сформулированы в ст. 2 ГК РФ. Используя различные критерии, предпринимательство можно подразделить на отдельные формы и виды. С учетом жизненного цикла продукции необходимо выделить производственную, посредническую и финансовую предпринимательскую деятельность (предпринимательство в финансовой сфере). Транспортная деятельность представляет собой вид производственной деятельности, в рамках которой происходит пространственно-временное перемещение товара (груза, багажа), пассажиров. С экономической точки зрения транспортная деятельность – это та часть производственного процесса, где происходит перемещение готовой продукции, сырья, материалов и т. д. Указанное перемещение осуществляется в гражданско-правовой форме оказания транспортных услуг 7.

Изучение и анализ опыта транспортного законодательства позволяют сделать следующие общие выводы и рекомендации. 1. В большинстве стран транспортное законодательство строится по схеме: общий кодифицированный акт (гражданский и/или торговый кодекс – специальные транспортные законы). Почти во всех странах, законодательство которых было изучено, нет единого транспортного кодекса. И хотя в США принят единый Транспортный кодекс, однако и по форме, и по содержанию он далек от кодекса цивилизованного рынка. Транспортный кодекс США – это свод законов, объединенных предметом (объектом) правового регулирования. 2. Единственное государство, в котором мощно предпринята попытка по разработке проекта Транспортного кодекса, – Республика Казахстан. В современных условиях развития российского государства отсутствует единый законодательный акт, в котором были бы объединены и систематизированы правовые нормы действующих федеральных законов в сфере транспорта. Считаем, что принятие единого Транспортного кодекса РФ – это в целом утопическая идея. Нельзя объединить в единое целое «кодексовые» положения о различных видах транспорта (даже умозрительно выглядят нереалистично попытки объединить нормы о железнодорожной перевозке грузов с морской и воздушной). 3. В связи с этим предлагаем для обсуждения следующие варианты – модели правового регулирования транспортных отношений: 1) принятие общего закона о транспорте; 2) консолидация отдельных законов, регулирующих близкие сферы транспортной деятельности (наземный транспорт, морской и речной транспорт, воздушный и космический); 3) разработка законов, направленных на регулирование отдельных аспектов транспортной деятельности.

Читать дальше