Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

Вслед за развитием муниципального права как отрасли права в последнее десятилетие достаточно бурно развивается наука муниципального права. Ее понятийный аппарат пока еще полностью не сложился. Хотя, как и в любой науке, наличие именно этого прочного основания делает возможным дальнейшее развитие всей отрасли права в целом.

На сегодняшний день муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности получила признание в отечественной юридической науке, о чем свидетельствует целый ряд диссертаций и других научных работ [23].

Выделение нового вида юридической ответственности и введение в научный оборот соответствующего термина требует обоснования. Специфика нового вида юридической ответственности должна носить такой характер, который бы исключал ее отождествление с уже известными и традиционно применяемыми видами ответственности. «Выделить особый вид ответственности, – пишет Н. М. Колосова, – это значит четко заявить об этом в законах, установить составы правонарушений, систему применяемых за нарушение норм санкций, особый порядок, специальное производство по применению этих санкций» [24].

Анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что для обозначения видов юридической ответственности российский законодатель использует соответствующие термины, например «уголовная ответственность» (ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации) [25], «административная ответственность» (ст. 23 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации) [26], «дисциплинарная ответственность» (ст. 195 Трудового кодекса Российской Федерации) [27], «гражданско-правовая ответственность» (ст. 43 Федерального закона № 2300-1 «О защите прав потребителей») [28]. С другой стороны, в нормативных актах часто используется термин «юридическая ответственность» без уточнения вида ответственности.

В связи с этим интересно проанализировать, так сказать, идеологию законодательного понимания ответственности в системе местного самоуправления, в частности вопрос о том, как рамочные нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [29]идентифицируют природу ответственности в местном самоуправлении.

Для этого целесообразно кратко остановиться на всех случаях использования законодателем термина «ответственность». Количественный анализ свидетельствует о том, что термин «ответственность» в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» употребляется 27 раз, при этом только в 6 случаях указываются конкретные виды ответственности (административная, уголовная, гражданско-правовая) [30]. Очевидно, законодатель не счел нужным определять вид юридической ответственности в каждом конкретном случае, предоставив это право науке.

Конечно, нельзя в правовых исследованиях руководствоваться только позицией законодателя. При рассмотрении правовой практики мы увидели, что отдельные судьи Конституционного Суда Российской Федерации допускают терминологическое использование для характеристики санкций, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления, понятия «муниципальная ответственность» [31]. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) по делу о толковании положений ст. 95, 97, 98 Конституции Республики Саха (Якутия) в части отзыва выборных должностных лиц муниципальных образований определяет отзыв как форму муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования перед населением [32].

Особый интерес вызывает употребление термина «ответственность» по отношению к населению муниципального образования. Местное самоуправление определяется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

При анализе понятия местного самоуправления в центре внимания обычно стоят вопросы «природы» субъекта местного самоуправления, вопросы местного значения, признаков местного самоуправления, характеризующих деятельность населения по реализации местного самоуправления. В то же время один из элементов определения – «под свою ответственность» – остается вне поля зрения исследователей.

Появление в российском законодательстве понятия «под свою ответственность» связано с подписанием и последующей ратификацией Европейской хартии местного самоуправления [33]. В ст. 3 Хартии говорится, что «под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления».

Не исключая форм прямого участия граждан, главный акцент в Европейской хартии делается на роль местных органов, и само понятие «под свою ответственность» непосредственно связано с их деятельностью. В Федеральном же законе в определении местного самоуправления на ведущую позицию поставлено население, а не органы, и речь в нем идет о деятельности «под свою ответственность» именно населения.

В научной литературе существует весьма осторожный подход к проблеме ответственности населения муниципального образования. Ей придают в большей мере социальный, а не правовой характер, сводят ее к «самоответственности» за общее положение дел в пределах муниципального образования. На наш взгляд, в данном случае речь не идет об ответственности, носящей репрессивный характер. Ответственность населения есть позитивная ответственность, состоящая в обязанности субъекта осуществлять определенные действия, последствия которых субъект берет на себя.

Аналогичное мнение высказано И. В. Выдриным и А. Н. Кокотовым. «Деятельность “под свою ответственность” – это не обязанность населения претерпевать коллективные лишения, применяемые государством, а обязанность деятельно осуществлять собственные самоуправленческие права» [34].

Однако в правовой науке идею «двухаспектной» юридической ответственности, включающей как негативную, так и позитивную ответственность, разделяют далеко не все. Одним из главных моментов в полемике между сторонниками только «негативной» ответственности [35]и сторонниками ответственности «двухаспектной» [36]является отрицание или, наоборот, признание ответственности еще до нарушения каких-либо норм.