Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

Автор:

Постовой Николай Васильевич– доктор юридических наук, профессор факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова

© Н. В. Постовой, 2013

© ИД «Юриспруденция», 2013

1. Термин «компетенция» по-разному определяется в научной литературе. Например, А. Е. Штурнев полагает, что он происходит от латинского слова competentia , означающее ведение, способность, принадлежность по праву, и обычно используется в двух смыслах. Во-первых, для определения круга вопросов, в которых субъект обладает познаниями (используется в объективном или фактическом смысле при обозначении ведения, компетентности субъекта). Во-вторых, для определения круга полномочий, которыми наделен субъект (употребляется в формальном (или юридическом) смысле при характеристике прав и обязанностей субъекта). [1] См.: А. Е. Штурнев . Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2; http://law/isu/ru/science/vestnik/1998/Sturnev.htm1#_ftn17

М. А. Шафир, говоря о компетенции государства, указывает: Она представляет собой законодательное закрепление «определенных областей общественной жизни, на которые распространяется деятельность соответствующего государства; функций, осуществляемых государством применительно к этим областям; конкретных властных полномочий, необходимых для реализации этих функций, и территориальных пределов их осуществления». [2] Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. С. 50. То есть выделяются такие элементы, как:

– сферы деятельности субъекта (т. е. предметы ведения);

– функции, осуществляемые субъектом применительно к той или иной сфере;

– конкретные властные полномочия, необходимые для осуществления соответствующих функций;

– территориальные пределы деятельности субъекта.

Важным является также вопрос о предназначении и сущности компетенции как юридической категории.

О. Е. Кутафин и К. Ф. Шеремет считают, что это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов. По своей сущности, по мнению авторов, компетенция государственных органов представляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом. [3] См.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22.

Мы полагаем, что «недостаточно указать лишь на то, что компетенция является инструментом для совершенствования правовых отношений представительных органов. В большей степени – это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и решение задач, закрепленных за субъектами правоотношений. Сущность ее автор усматривает не в разделении труда по управлению государством и обществом, а в обеспечении эффективной реализации функций, закрепленных за субъектами правоотношений. Термин «компетенция» тесно связан с основами местного самоуправления и производен от них. Это вполне обоснованное утверждение и вот почему. Наличие термина «компетенция» в системе местного самоуправления обусловлено, несомненно, наличием местного самоуправления, которое как местная публичная власть состоит из совокупности властеотношений, т. е. основ: социальной, территориальной, экономической, финансовой, организационной, муниципальной службы и т. д. Только при существовании таких отношений, т. е. основ местного самоуправления, можно утверждать о необходимости использования термина «компетенция». Без указанных отношений употребление последнего бессмысленно, как бессмысленны и попытки разграничения компетенции. Из вышеизложенного следует, что первичными, действительно являются группы отношений, т. е. основы местного самоуправления. В свою очередь компетенция – явление производное, возведенное на основах муниципальной власти. Дискуссионным является вопрос о структуре понятия компетенция. А. В. Венедиктов рассматривает компетенцию органа как «предмет его ведения (его задачи и функции) и объем прав и обязанностей, необходимых для осуществления его задач», [4] Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М., 1948. С. 613. вычленяя два элемента:

– предметы ведения, состоящие из задач и функций по их решению;

– права и обязанности.

Б. М. Лазарев придерживается мнения об исключительно юридической природе компетенции, вследствие чего функций она содержать не может, поскольку «функции сами по себе – явления не юридические, и поэтому не могут быть элементами компетенции». [5] Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 40. В то же время Б. М. Лазарев отмечает, что в компетенцию входят «не сами функции, которые орган вправе и обязан выполнять, а право и обязанность осуществлять определенного рода функции». [6] Там же. Таким образом, включение функций в структуру компетенции зависит от позиции исследователя в дискуссии о юридическом характере такого явления, как функция.

Б. М. Лазарев также выступает против включения в структуру компетенции и «предметов ведения», указывая на их неправовой характер. Под ними он «подразумевает конкретные объекты деятельности», которые являются элементами не компетенции, а «управляемой среды, той реальной жизни, на которую оказывают воздействие». [7] Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 45–46.

Другие авторы в конструкцию понятия «компетенция» включают права и обязанности и предметы ведения. [8] См.: Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22, 23, 31; Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. МГУ. 1980. С. 20; Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969. С. 13–15; Фадеев В. И. Муниципальное право России. М.: 1994. С. 87. Она структурируется также из совокупности полномочий или прав; [9] См.: Лепешкин А. И., Ким А. И., Митин Н. Г., Романов П. И. Курс советского государственного права. М., Госюриздат, 1962. Т. 2. С. 88, 147, 386, 473, 508, 538. совокупности прав и обязанностей; [10] См.: Мамутов В. К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10; Попова В. И., Савенков Н. Т. Районный Совет депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962. С. 29–30. совокупности функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы.

Определить компетенцию можно как установленную нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения жителей муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления.