Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

Следует заметить, что в одном случае новый ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) связывает термин «полномочия» с термином «вопросы местного значения», в другом с термином «предметы ведения». Получается, что «предметы ведения» и «вопросы» это одно и то же.

Так, в ст. 17 указанного закона полномочия нацелены на решение «вопросов» местного значения. С позиции русского языка и литературы полномочия, т. е. права и обязанности не могут быть нацелены на вопросы. Нельзя, например, нацелить полномочия на вопросы истории, философии, литературы и т. д. Полномочия могут быть направлены на обслуживание сфер деятельности в системе местного самоуправления. К тому же в законе не точно используется связка терминов «решение вопросов» (ст. 17). Решаются задачи местного значения для достижения цели, но не вопросы. Вопросы могут быть поставлены, заданы конкретному субъекту, который отвечает на них. Неясным является происхождение термина «вопросы местного значения», так как нет ни одной теории в науке, которая бы сформулировала это понятие и обозначила бы его в связке с термином «компетенция» или «полномочия».

В ст. 19 п. 2 названного закона речь идет уже не о «вопросах местного значения», а о полномочиях по «предметам совместного ведения». Это правильная конструкция. Все имеющиеся в законе несогласованности свидетельствуют о том, что при разработке закона не учитывалось мнение ученых-специалистов в области муниципального права, не использовались научные труды по данной проблеме, не изучался исторический опыт России.

Вторым составным элементом понятия «компетенция» являются «права и обязанности». «Права и обязанности» являются вторичными по сравнению с предметами ведения. Они формируются на уже сложившихся в естественных условиях сферах деятельности, т. е. предметах ведения. Предметы ведения – это собственно группы общественных отношений, которые зарождаются тогда, когда ни прав, ни обязанностей еще не было. Права можно иметь и реализовывать относительно чего-то. Обязанности также возникают относительно какой-либо сферы деятельности или направления.

При отсутствии сфер и направлений деятельности термин «права и обязанности» не имеет смысла, так как нет объекта для приложения (применения) этих прав и обязанностей.

Права и обязанности в основном находятся в тесной связи как между собой, так и с предметами ведения. Это подтверждает исторический опыт становления и развития нормативной базы о местном самоуправлении. [29] См.: Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 13; Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория практика. М., 1995. С. 14, 25, 26, 39, 59, 61, 68, 70–73, 148; Кутафин О. Е., Шермет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 22–23; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 486–635; Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России. XII–XX века. С. 126; Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. М.: изд-во МГУ, 1980. С. 20.

Развитие прав и обязанностей подтверждается нормативными актами. К ним можно отнести: Городовое положение от 1785 г.; [30] Полное собрание законов Российской империи. С-Пб., 1830. Т. 22. С. 359. Городовое положение от 1870 г.; [31] Полное собрание законов Российской империи. С-Пб., 1875. Т. XLVII. С. 825. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., 1890 г.; [32] Полное собрание законов Российской империи. 3-е соб. С.-Пб., 1893. Т. 10, отдел 1, ст. 6927. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. «Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов»; [33] Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. № 49. Ст. 797. Закон РСФСР «О поселковом сельском совете народных депутатов» [34] Комментарий к законодательству о поселковых и сельских советах. М.: изд-во Известия. 1982. и др. Раздел II последнего закона РСФСР так и назван: «Права и обязанности поселкового, сельского совета народных депутатов». При этом из статей закона является очевидным, что это действительно права и обязанности применяемые в сферах деятельности.

В ныне действующем законодательстве о местных органах власти нет такой чистоты юридической техники и словоупотребления.

Относительно употребления терминологии, касающейся компетенции в системе местного самоуправления, наблюдается тенденция крайностей. Если в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) широко используется термин «предметы ведения», то в новом законе (2003 г.) он не применяется вообще. В то же время термин «полномочия» присутствует почти во всех законах о местной публичной власти.

Таким образом, относительно элементов, составляющих понятие «компетенция» в системе местного самоуправления, и в теории, и в законодательстве используются различные подходы. По нашему мнению, более обоснованной является в основном трехчленная структура понятия «компетенция»: предметы ведения, права, обязанности субъекта самоуправления. При этом предметы ведения являются базисной категорией, права и обязанности – надстроечной. Права и обязанности без базиса, который составляют предметы ведения, абстрактны и не имеют никакого целевого назначения, а следовательно, не могут быть применены к тому, чего не существует. Нет предметов ведения – нет прав и обязанностей. В отдельных случаях обязанности могут не упоминаться, что оказывает влияние на структуру понятия «компетенция» и порождает варианты ее определения.

Учитывая вышеизложенное, понятие компетенции в системе местного самоуправления можно было бы определить в основном следующим образом: « Компетенция в системе местного самоуправления представляет собой установленную законодательством совокупность предметов ведения, прав и обязанностей субъектов местного самоуправления, основанных на реальных материальных и организационных возможностях, направленных на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций.Это первый вариант. Второй вариант определения понятия точно такой же, но без использования термина «обязанности».

В законодательстве и юридической литературе термин «права и обязанности» часто заменяют термином «полномочия», расценивая их как идентичные понятия. Полномочия поддаются классификации как в законодательстве, так и в теории права. При этом критерием отнесения их к той или иной группе является способ их приобретения субъектом местного самоуправления. Всего насчитывается три способа приобретения полномочий в системе местного самоуправления:

а) установление в законах (законные);

б) делегирование от государственных органов (делегированные);