Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

Отдельными авторами в качестве самостоятельных элементов компетенции рассматриваются цели и задачи, стоящие перед субъектом-носителем компетенции, [11] Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 148; Ананов И. Н. Министерства в СССР. М., 1960. С. 234. формы его деятельности, [12] Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М., 1968. С. 88. ответственность. [13] Советское административное право: Учебник / Под ред. С. С. Студеникина. М., 1962. С. 9; Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 136. Эти взгляды не получили широкой поддержки в научной среде, но они имеют право на существование.

Суждения С. С. Алексеева достаточно прагматичны с практической точки зрения. Логическая последовательность их может быть следующей. При осуществлении деятельности органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают планы социально-экономического развития, бюджеты, комплексные целевые программы, в которых обозначаются цели и задачи для их достижения. В планах, бюджетах, программах прослеживаются намерения для осуществления функций и достижения намеченных целей. Например, целью является повышение благосостояния людей. Она направлена на осуществление социальной функции. Функция первична, цель вторична. Но достижение этой цели реально только в том случае, если за субъектом правоотношений закреплены права, обязанности и предметы ведения. Следовательно, функции осуществляются при постановке цели относительно предметов ведения при условии наличия прав и обязанностей закрепленных за субъектом правоотношений нормативным актом.

Анализируя приведенные точки зрения, можно вычленить в качестве основных элементов компетенции полномочия – совокупность прав и обязанностей – и предметы ведения. В то же время остальные упоминавшиеся элементы (функции, задачи, формы осуществления) можно считать дополнительными. Если основные элементы определяют содержание компетенции, то дополнительные отражают ее отдельные отличительные признаки. [14] Штурнев А. Е. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2.

Итак, в качестве содержательных элементов необходимо выделить полномочия и предметы ведения , которые в совокупности определяют сферы отношений и набор средств осуществляемого субъектом воздействия.

К числу сопутствующих (вторичных) элементов можно отнести:

– функции – направления воздействия на объект, в соответствии с которыми достигаются поставленные перед субъектом цели и задачи;

– пределы воздействия – пространственно-территориальные границы, иные рамки, в которых осуществляется воздействие;

– нормативная определенность – юридическое закрепление основных элементов структуры. [15] Некоторые авторы не считают правовую регламентацию компетенции ее неотъемлемым элементом. Так, А. Е. Штурнев классифицирует компетенцию по степени правовой определенности, выделяя, в частности «неопределенную нормотворческую компетенцию». Такой подход вызывает сомнения, поскольку отсутствие нормативного закрепления компетенции означает нелегитимность властных полномочий, которыми наделен субъект.

На последнем элементе следует остановиться чуть подробнее. Л. А. Велихов еще в 1928 г. отмечал, что объем местной компетенции «определяется: 1) действующим законодательством; 2) обычным правом, если законы почему-либо не предусматривают те или иные отрасли городского хозяйства, и 3) инициативой муниципальных органов, поскольку в действующем законодательстве не содержится прямого запрещения городскому управлению заниматься каким-либо кругом дел, а эти дела, по новизне своей, не предусмотрены и местной традицией». [16] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.-Л.: Госиздат, 1928. Однако в современной России местное самоуправление воссоздается практически с нуля, поэтому во избежание споров компетенция муниципальных образований обязательно должна иметь юридическое подкрепление в виде нормативных актов. [17] В отличии от России начала века и европейских стран, где компетенция местного уровня власти «вызревала» «снизу» соразмерно потребностям населения, в настоящее время формирование его компетенции происходит «сверху». Именно этим объясняется потребность в четком законодательном разграничении полномочий.

Итак, очевиден вывод, что понятие «компетенция» является объединяющим для структурных элементов единой системы: «предмет ведения», «функции» и «полномочия» и характеризует применительно к субъекту его права и обязанности (т. е. каким образом, как этот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (т. е. в чем, на что субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (т. е. направления такого воздействия в соответствии с целями и задачами деятельности субъекта).

2. Природа и динамика понятия и содержания компетенции в системе местного самоуправления обусловлены историческим развитием общества и государства. Компетенцию как явление можно рассматривать с двух позиций: фактическая, естественная компетенция, сложившаяся в догосударственный период; и компетенция, оформленная в нормативных актах в условиях наличия государства, издающего такие акты.

В догосударственный период в условиях общественного строя функционировало естественное, обычное право, порождаемое снизу общинами. Оно как раз и закрепляло предметы ведения, права и обязанности в зависимости от того, какие функции появлялись у общины и их союзов. Таким образом, компетенция в этот период базируется на группе естественных общественных отношений, складывающихся в системе самоуправления, функций, а также обычных полномочий.

Компетенция осуществлялась общинами через вече и избираемые ими органы и должностных лиц посредством реализации прав и обязанностей применительно к определенным предметам ведения. [18] См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 14. Так, вече улицы имело право избирать уличного старосту. Его прямой обязанностью являлось, например, неукоснительное исполнение решений вышестоящего вече.

Староста, избираемый на уличном вече, также был наделен определенным объемом прав и обязанностей. К его правам и обязанностям можно отнести: созыв и ведение уличного вече; оперативное управление общиной, контроль за обеспечением порядка на улице, ведение экономических вопросов, представление общины во внешних связях. [19] См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. М., Юрист, 2002. С. 20–21.