Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

Уже в те исторически далекие времена у общин сформировались предметы ведения, т. е. сферы реализации прав и обязанностей. Это были земледелие, ремесло рыболовство, строительство и т. д.… [20] Там же. С. 21.

Структура компетенции не изменилась и в условиях наличия и функционирования государства. По-прежнему ее элементами остались права, обязанности и предметы ведения, которые были закреплены в Русском праве, в договорах, грамотах. [21] См.: Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 25–26; 36–41.

Более определенно компетенция закреплена в Городовом Положении 1785 г. Ее составные элементы получают законодательное установление и являются принадлежностью разных субъектов в системе местного самоуправления: органов, должностных лиц и сословий. Хотя сам термин «компетенция» не использовался в нормативном акте, его структура уже была сформирована в виде прав, обязанностей и предметов ведения. Компетенцией обладали не только органы власти, но и сословия, формировавшие эти органы.

Например, компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Положении. Первой гильдии разрешалось и поощрялось иметь и заводить фабрики, заводы, морские суда, производить торговлю внутри страны и за ее пределами. [22] Полное собрание законов Российской империи. С.-Пб., 1830. Т. 22. С. 359. Ст. 104–105.

Вторая гильдия имела право осуществлять торговлю в пределах России, строить фабрики, заводы, речные суда. [23] Полное собрание законов Российской империи. С.-Пб, 1830. Т. 22. С. 359. 110–111.

Третья гильдия имела право осуществлять мелкую торговлю по городу, уезду, в округе, продавать товары в розницу, строить свои станы, содержать малые речные суда, иметь трактиры, постоялые дворы и торговые бани. [24] Там же. Ст. 116, 117, 118.

Следовательно, компетенция стала принадлежностью не только органов, должностных лиц, но и сословий как социумов. Что касается термина «предметы ведения», то он впервые нашел закрепление как «предметы ведомства» в «Общем положении о крестьянах…» от 19 февраля 1861 г. Раздел II четвертого отделения «Общего положения о крестьянах…» так и назван «предметы ведомства» и пределы власти волостного суда. [25] Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (ст. 95). Документы крестьянской реформы. 1989. Т. 7. С. 57.

Термин «ведение» используется также для обозначения сфер деятельности сельского и волостного сходов. Так, ст. 51 указанного Положения гласит: «введению сельского схода подлежит». Затем устанавливается перечень сфер деятельности, в которых полномочен сельский сход. Точно такая же формулировка используется в ст. 78 Положения о волостном суде. [26] Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (ст. 95). Документы крестьянской реформы. 1989. Т. 7. С. 47, 53.

В дальнейшем термин «предметы ведомства» как сфера деятельности используется в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., Положении с таким же названием, принятом в 1890 г. [27] См.: Постовой Н. В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М.: Юриспруденция, 1999. С. 261.

В советский период термин «предметы ведомства» был заменен на термин «предметы ведения». Например, в ст. 122 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и исполнительных комитетах [28] Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1928. № 70. Ст. 503. устанавливалось, что «к предметам ведения районного съезда советов относится рассмотрение и утверждение планов народного хозяйства и социально-культурного строительства района…». Далее определялись сферы деятельности.

Вопросы определения компетенции и ее элементов по-разному закрепляются в современном законодательстве начала 90-х гг. прошлого столетия, а также в законодательстве начала 3-го тысячелетия.

Впервые элементы компетенции и ее определения были закреплены в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Вначале закон содержал теоретическое определение понятия «компетенция» и ее элементы. Структура компетенции состояла из прав, обязанностей и общих направлений деятельности. Затем были внесены изменения, в результате которых понятие компетенции было исключено. Термин «предметы ведения» в данном законе не использовался. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» структура компетенции состояла из прав, обязанностей и направлений деятельности. При этом компетенция была разграничена между уровнями местного самоуправления.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) термин «компетенция» не используется. Объясняется это тем, что при написании закона, по-видимому, не использовался исторический опыт, а также научные методы подготовки государственных решений. В то же время элементы этого ключевого термина в законе имеются. К ним закон относит «полномочия» и «предметы ведения». О полномочиях упоминается в ст. 4, 5, 15 и др. Термин «предметы ведения» используется в ст. 6, 15, указанного закона.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) также не имеет четкого, логически построенного определения компетенции и ее элементов. Составители закона используют различную терминологию путем наслоения и идентификации несовместимых подчас ключевых слов. Например, в ст. 5 и 6 закона применительно к органам государственной власти употреблен термин «полномочия». В то же время в п. 10 ст. 35 закона относительно представительного органа местного самоуправления используется термин «исключительная компетенция». В п. 3 и 11 этой же статьи используется термин «полномочия» представительного органа.

Термин «предметы ведения» в ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) в ключевых статьях заменен на термин «вопросы местного значения».

Что означает термин «вопрос»? Вопрос ставят в вопросительных предложениях. Он не является ни направлением, ни сферой деятельности, ни задачей, ни предметом ведения. Вопросы бывают: истории, ихтиологии, литературы, психологии, страхования, философии, но не местного значения. Такого понятия в науке не существует.

В ст. 2 п. 1 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) об основных терминах и полномочиях вопросы местного значения определены как «вопросы» непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. То есть вопрос – это есть вопрос. На наш взгляд, такой подход не соответствует реальному положению вещей. Нормы, изложенные в главе 3 названного закона, есть не что иное, как сферы деятельности, т. е. предметы ведения муниципальной власти определенного уровня. Из создавшейся терминологической ситуации можно выйти путем обращения к ст. 71 и 72 Конституции РФ. Очевидным является то, что здесь используется термин «ведение». «В ведении Российской Федерации находятся…» и далее обозначаются сферы деятельности. В ст. 73 Конституции РФ содержится полный набор элементов компетенции и предметы ведения и полномочия. Следовательно, термины закона должны быть приведены в соответствие с терминами, установленными Конституцией РФ. Такое правило вытекает из ст. 15 Конституции РФ.