Николай Постовой - Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения

В дальнейшем термин «предметы ведомства» как сфера деятельности используется в Положении о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г., Положении с таким же названием, принятом в 1890 г.[27]

В советский период термин «предметы ведомства» был заменен на термин «предметы ведения». Например, в ст. 122 Положения о краевых (областных), окружных и районных съездах советов и исполнительных комитетах[28] устанавливалось, что «к предметам ведения районного съезда советов относится рассмотрение и утверждение планов народного хозяйства и социально-культурного строительства района…». Далее определялись сферы деятельности.

Вопросы определения компетенции и ее элементов по-разному закрепляются в современном законодательстве начала 90-х гг. прошлого столетия, а также в законодательстве начала 3-го тысячелетия.

Впервые элементы компетенции и ее определения были закреплены в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Вначале закон содержал теоретическое определение понятия «компетенция» и ее элементы. Структура компетенции состояла из прав, обязанностей и общих направлений деятельности. Затем были внесены изменения, в результате которых понятие компетенции было исключено. Термин «предметы ведения» в данном законе не использовался. В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» структура компетенции состояла из прав, обязанностей и направлений деятельности. При этом компетенция была разграничена между уровнями местного самоуправления.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) термин «компетенция» не используется. Объясняется это тем, что при написании закона, по-видимому, не использовался исторический опыт, а также научные методы подготовки государственных решений. В то же время элементы этого ключевого термина в законе имеются. К ним закон относит «полномочия» и «предметы ведения». О полномочиях упоминается в ст. 4, 5, 15 и др. Термин «предметы ведения» используется в ст. 6, 15, указанного закона.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) также не имеет четкого, логически построенного определения компетенции и ее элементов. Составители закона используют различную терминологию путем наслоения и идентификации несовместимых подчас ключевых слов. Например, в ст. 5 и 6 закона применительно к органам государственной власти употреблен термин «полномочия». В то же время в п. 10 ст. 35 закона относительно представительного органа местного самоуправления используется термин «исключительная компетенция». В п. 3 и 11 этой же статьи используется термин «полномочия» представительного органа.

Термин «предметы ведения» в ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) в ключевых статьях заменен на термин «вопросы местного значения».

Что означает термин «вопрос»? Вопрос ставят в вопросительных предложениях. Он не является ни направлением, ни сферой деятельности, ни задачей, ни предметом ведения. Вопросы бывают: истории, ихтиологии, литературы, психологии, страхования, философии, но не местного значения. Такого понятия в науке не существует.

В ст. 2 п. 1 ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) об основных терминах и полномочиях вопросы местного значения определены как «вопросы» непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. То есть вопрос – это есть вопрос. На наш взгляд, такой подход не соответствует реальному положению вещей. Нормы, изложенные в главе 3 названного закона, есть не что иное, как сферы деятельности, т. е. предметы ведения муниципальной власти определенного уровня. Из создавшейся терминологической ситуации можно выйти путем обращения к ст. 71 и 72 Конституции РФ. Очевидным является то, что здесь используется термин «ведение». «В ведении Российской Федерации находятся…» и далее обозначаются сферы деятельности. В ст. 73 Конституции РФ содержится полный набор элементов компетенции и предметы ведения и полномочия. Следовательно, термины закона должны быть приведены в соответствие с терминами, установленными Конституцией РФ. Такое правило вытекает из ст. 15 Конституции РФ.

Следует заметить, что в одном случае новый ФЗ «Об общих принципах…» (2003 г.) связывает термин «полномочия» с термином «вопросы местного значения», в другом с термином «предметы ведения». Получается, что «предметы ведения» и «вопросы» это одно и то же.

Так, в ст. 17 указанного закона полномочия нацелены на решение «вопросов» местного значения. С позиции русского языка и литературы полномочия, т. е. права и обязанности не могут быть нацелены на вопросы. Нельзя, например, нацелить полномочия на вопросы истории, философии, литературы и т. д. Полномочия могут быть направлены на обслуживание сфер деятельности в системе местного самоуправления. К тому же в законе не точно используется связка терминов «решение вопросов» (ст. 17). Решаются задачи местного значения для достижения цели, но не вопросы. Вопросы могут быть поставлены, заданы конкретному субъекту, который отвечает на них. Неясным является происхождение термина «вопросы местного значения», так как нет ни одной теории в науке, которая бы сформулировала это понятие и обозначила бы его в связке с термином «компетенция» или «полномочия».

В ст. 19 п. 2 названного закона речь идет уже не о «вопросах местного значения», а о полномочиях по «предметам совместного ведения». Это правильная конструкция. Все имеющиеся в законе несогласованности свидетельствуют о том, что при разработке закона не учитывалось мнение ученых-специалистов в области муниципального права, не использовались научные труды по данной проблеме, не изучался исторический опыт России.

Вторым составным элементом понятия «компетенция» являются «права и обязанности». «Права и обязанности» являются вторичными по сравнению с предметами ведения. Они формируются на уже сложившихся в естественных условиях сферах деятельности, т. е. предметах ведения. Предметы ведения – это собственно группы общественных отношений, которые зарождаются тогда, когда ни прав, ни обязанностей еще не было. Права можно иметь и реализовывать относительно чего-то. Обязанности также возникают относительно какой-либо сферы деятельности или направления.

При отсутствии сфер и направлений деятельности термин «права и обязанности» не имеет смысла, так как нет объекта для приложения (применения) этих прав и обязанностей.

Права и обязанности в основном находятся в тесной связи как между собой, так и с предметами ведения. Это подтверждает исторический опыт становления и развития нормативной базы о местном самоуправлении.[29]