Екатерина Заболотских - Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления. 2-е издание

Сторонники негативной ответственности определяют юридическую ответственность как ответственность исключительно за содеянное. При всех различиях дефиниций юридической ответственности в рамках данного подхода [37]в то же время нетрудно заметить, что все они основаны на исключительно охранительной функции права. Безусловно, эта функция является одной из важнейших наряду с регулятивной. Но, как отмечает М. А. Краснов, «нельзя не замечать, что к традиционным функциям права присоединяется еще одна – стимулирующая. Одним из главных средств реализации этой функции является юридическая ответственность, понимаемая с широких позиций, т. е. не сводящаяся только к карательному аспекту» [38].

По мнению Д. А. Липинского, «юридическая ответственность едина, но имеет две формы реализации: добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную). Утверждать об отсутствии у юридической ответственности добровольной формы реализации равнозначно признанию юридической ответственности не разновидностью социальной ответственности, а неким особым «несоциальным видом» и исключению ее из системы регулирования общественных отношений» [39].

Анализ законодательства и научной литературы приводит к выводу о том, что население муниципального образования может быть субъектом муниципально-правовой ответственности. Так, В. И. Фадеев пишет, что в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, но также и к себе, так как население самостоятельно формирует муниципальные органы и непосредственно решает ряд вопросов местного значения [40]. На население, берущее на себя бремя решения вопросов местного значения, ложится ответственность за результат. В случае если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования ненадлежащим образом осуществляет свои полномочия, то население вправе его отозвать. Процедура голосования по отзыву финансируется исключительно за счет средств местного бюджета. Вот и получается, что, ошибившись в выборе главы муниципального образования, население будет расплачиваться за «ошибку» из своего «местного» кармана.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет ряд вопросов местного значения, решение по которым может приниматься непосредственно населением. В частности, реализация права на местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; определение структуры органов местного самоуправления; принятие решения по разовому добровольному внесению жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. В данном случае бремя последствий за решения по вопросам, принятым к своему ведению, ложится в полной мере на само население.

Согласно п. 3 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом не более 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан, в том числе и полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть также предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. Следовательно, сход граждан принимает устав муниципального образования, вносит в него изменения и дополнения; утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении; устанавливает, изменяет и отменяет местные налоги и сборы в соответствии с российским законодательством и реализует иные полномочия, установленные п 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Решения, принятые сходом граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Решения схода, как и решения представительного органа муниципального образования, согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия представительным органом муниципального образования муниципального правового акта, противоречащего законодательству, и непринятия мер по его отмене он может быть распущен законом субъекта Российской Федерации по ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как быть в случае принятия муниципального правового акта, противоречащего законодательству, сходом граждан? Кто будет нести ответственность за принятие таких актов? А если сход граждан не собирается, как тогда будут решаться вопросы местного значения? Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответов на эти вопросы не дает.

По статистике муниципальных образований, где численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет до 300 человек в России немного, но они есть. По данным Федеральной службы государственной статистики [41]среди 18525 сельских поселений, наделенных статусом муниципальных образований, в 300 полномочия представительного органа муниципального образования могут осуществлять сходы граждан. Следовательно, проблема реально существует и требует проработки.

Одним из вариантов ее решения может быть лишение сельского поселения статуса муниципального образования за непринятие мер по исполнению решения суда, направленного на отмену незаконного решения схода граждан, но с безусловным сохранением конституционного права его жителей на осуществление местного самоуправления.

Лишение сельского поселения статуса муниципального образования может быть осуществлено в форме упразднения. Процесс упразднения муниципального образования может быть представлен следующим образом.

В случае если соответствующим судом установлено, что в муниципальном образовании сходом граждан, осуществляющим исключительные полномочия представительного органа муниципального образования, принят муниципальный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации, а сход граждан в течение одного месяца со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил муниципальный правовой акт, признанный соответствующим судом недействующим, то законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может упразднить муниципальное образование.