Коллектив авторов - Правотворческая политика в современной России. Курс лекций. 2-е издание

М. А. Костенко, напротив, признает, что психологические, религиозные, нравственные, технические и другие воздействия на общественные процессы приобретают все большее значение, следовательно, система средств правовой политики должна включать все многообразие инструментов не только юридического характера, но и тех, которые условно можно определить как предлегитимационные (обеспечивающие процесс легитимации), т. е. средства технологического характера (политические, культурные, экономические и т. д.), создающие реальные условия для последующего формирования и закрепления правовой идеи на законодательном уровне 142.

Под внеправовыми средствами правовой политики предлагается понимать средства, напрямую неустановленные законодательством, но служащие обеспечительными мерами для формирования и реализации правовой политики и действующие в правовой сфере. Следовательно, фактором, объединяющим их с правовыми средствами, является их воздействие в итоге на изменения в правовой сфере и направленность на реализацию целей правовой политики. Справедливо мнение о том, что внеправовые средства могут применяться на всех стадиях осуществления правовой политики, однако, безусловное первенство и предпочтение должно отдаваться именно специфическим правовым средствам, характерным для отдельных видов правовой политики.

Проблема правовых средств возникла и получила разработку в рамках инструментальной теории права, представляющей молодой, современный подход к пониманию права 143. В трудах русских правоведов дореволюционного периода встречается термин «юридические средства», которым обозначались практически любые явления правовой сферы, имеющие регулятивное значение, возможность какого-либо воздействия. Как и многие другие юридические понятия, правовые средства начали анализироваться на отраслевом уровне и только затем в теории права. Лишь с началом развития инструментального подхода понятие «правовые средства» приобрело самостоятельное значение, собственное смысловое содержание 144. По мнению В. А. Сапуна в правовой системе объективно обособляются различного рода инструменты, образующие относительно самостоятельные механизмы, режимы регулирования, определяющие особенности действия права на различных участках и стадиях правового регулирования 145, весь диапазон правовых феноменов рассматривается не с позиций нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения 146.

Характеризуя термин «правовые средства» его можно назвать предельно широким, т. к. он обобщает все те правовые явления (инструменты и процессы), которые направлены на обеспечение достижения установленных в законодательстве правовых и социальных целей. По выражению А. В. Малько, рассматриваемое понятие под известным углом зрения унифицирует все те многообразные явления, из которых состоит право 147.

Социально-политический смысл постановки проблемы о правовых средствах состоит в том, что они являются не только социальной необходимостью, своего рода объективной закономерностью, но и оптимальным, адекватным способом решения задач, стоящих перед обществом, способом, который выражает социальную ценность права как регулятора общественных отношений. С. С. Алексеев, классифицируя правовые средства, особо подчеркивает то, что они имеют различный состав и в этой связи – различный уровень. По составу следует различать отдельные правовые средства и их комплексы (те или иные юридические механизмы и правовые режимы).

С учетом сказанного в зависимости от общности и значимости средств правотворческой политики можно выделить:

• уровень основных, общих средств – систематизация и унификация законодательства, дифференциация и отраслевая специализация законодательства, мониторинг, планирование и др.;

• второй уровень средств, из которых состоят основные – например, кодификация законодательства, тактическое планирование и др.;

• уровень операционального инструментария, используемого в оперативной деятельности в рамках правотворческой политики – средства устранения коллизий в законодательстве, приемы структурирования кодифицированного акта, средства выявления пробелов в нормативных правовых актах и др.

Также представляет интерес и классификация средств правотворческой политики на две категории: средства-инструменты и средства-правореализации (деяния) 148. Средства-инструменты непосредственно входят в содержание правовой материи. Это юридические термины, правовые конструкции, дефиниции, сведения о должном и запрещенном поведении и т. п. Средства-правореализации выражаются в актах практической реализации установленных в законе положений и в юридически значимых поступках, действиях. В связи с этим средства-правореализации различают как средства-документы (иски, приговоры, заявления, распоряжения, решения и др.) и как средства-деяния 149(юридически значимое действие или бездействие, например, воздержание от совершения запрещаемого деяния, выполнение возложенной обязанности, подача иска, заключение соглашения и др.)

Кроме того, юридические средства можно классифицировать на: основные и вспомогательные, регулятивные и охранительные, материальные и процессуальные, однократного и многократного действия, нормативные и индивидуальные и т. д. Особую значимость и распространение получила классификация юридических средств на правовые стимулы и правовые ограничения 150, а для исследований в рамках правовой политики представляется важным деление на средства формирования и средства ее реализации.

Таким образом, средствами правотворческой политики выступают объективно существующие явления, предметы, технологии как правового, так и внеправового содержания, составляющие собой единую совокупность (систему), обеспечивающие формирование и реализацию правотворческой политики и служащие достижению обозначенных данной политикой целей.

Для перехода идеальных целей правотворческой политики в реально существующие состояния общественных отношений необходимо использование системы средств, которые должны быть столь же динамичны, как и происходящие процессы в обществе, быть разнообразными, многоплановыми. Эффективная система средств должна быть обеспечена следующими критериями: полнотой, подкрепленностью, сочетаемостью и последовательностью применения 151. Использование юридических средств, как универсального регулятора широкого спектра социальных связей позволяет обеспечить наиболее цивилизованное и результативное решение поставленных обществом и государством задач.

Среди средств правотворческой политики наибольшее значение в настоящий момент имеют такие инструменты, как планирование, прогнозирование, моделирование, мониторинг, консолидированная законодательная инициатива, систематизация законодательства и др.