Коллектив авторов - Будущее международного права. Сборник статей

Статья 34 Устава МОТ предусматривает, что правительство, принявшее меры к выполнению рекомендаций комиссии по расследованию или решений Международного суда ООН, может просить создать новую комиссию для выяснения ситуации. На практике проверка мер, принятых по рекомендации комиссии по расследованию, осуществляется Комитетом экспертов в рамках обычной системы надзора. Как правило, в течение некоторого времени после расследования Комитет запрашивает доклады ежегодно. В большинстве случаев для контроля за состоянием дел через несколько лет устанавливаются также прямые контакты. Такие миссии особенно ценны, когда нужно проверить фактическое положение дел 115.

Если правительство не выполняет рекомендации комиссии по расследованию (или Международного суда), то статья 33 Устава МОТ уполномочивает Административный совет рекомендовать Конференции применять действия, какие он сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций. Однако данное положение ни разу не применялось на практике за все время существования контрольного механизма МОТ.

Помимо жалоб, на государства, не соблюдающие конвенции МОТ, могут быть поданы представления.

Согласно статье 24 Устава МОТ любая организация работодателей или работников может сделать представление о том, что тот или иной член Организации не обеспечил должным образом в пределах своей юрисдикции соблюдение конвенции, участником которой является. Представления могут быть сделаны национальными организациями не только данной страны, но и любой другой, а также международными организациями.

Рассматривать представления уполномочен Административный совет. Регламент, принятый Административным советом, предусматривает, что представление рассматривается его Уполномоченными, которые направляют свои выводы Административному совету на утверждение. Если Административный совет признает представление приемлемым, он назначает из числа своих членов трехсторонний комитет для его рассмотрения по существу. На практике в состав такого комитета входят один представитель правительства (председатель) и по одному представителю от работодателей и работников.

Устав МОТ предусматривает процедуру, основанную исключительно на письменных сообщениях. Однако Регламент также позволяет правительству обратиться с просьбой заслушать представителя на заседании Комитета, а также просить направить в страну представителя МОТ для установления прямых контактов и для сбора информации, которая будет представлена Комитету. Доклад Комитета с выводами и рекомендациями представляется на утверждение Административного совета. Если заявлений от правительства не поступило или его ответ не признан удовлетворительным, Административный совет может принять решение о публикации представления и полученного ответа. Такая огласка – единственная исключительно моральная санкция за несоблюдение ратифицированной конвенции, возможная при этой процедуре.

Согласно данному Регламенту все этапы этой процедуры являются конфиденциальными, включая заседания Административного совета, на которых рассматриваются представления. Тем не менее, даже когда решение опубликовать представление и ответ правительства в порядке санкции не принимается, как правило, МОТ публикует доклады трехсторонних комитетов в Официальном бюллетене после их утверждения Административным советом. Информация о том, какие вопросы рассматривались и как, не только представляет общественный интерес, но и необходима официальным надзорным органам (Комитету экспертов и Комитету Конференции) для контроля за урегулированием нерешенных вопросов.

Стоит отметить, что в последнее время в МОТ процедура представлений используется все более активно. Кроме того, широко применяется и альтернативный вариант: представление профессиональными организациями своих замечаний в Комитет экспертов. Хотя средства расследования ситуаций, затронутых в представлениях, несколько ограничены, эта процедура позволяет изучить их гораздо подробнее, чем это возможно в рамках деятельности Комитета экспертов: последний на каждой своей сессии вынужден рассматривать сотни дел, связанных с соблюдением ратифицированных конвенций. Заметное увеличение в последние годы числа случаев, когда используются и формальная процедура представлений, и возможность представить свои замечания, по-видимому, отражает усугубление трудностей с обеспечением соблюдения ратифицированных конвенций во многих странах. Некоторые представления, рассмотренные в последние 10 лет, касались таких важных вопросов, как пренебрежение предусмотренными в конвенциях МОТ правами при высылке иностранных рабочих из Ливии и Ирака, дискриминация работников по расовому признаку в Мавритании и их высылка из этой страны, распространенная практика невыплаты зарплаты в Португалии, принудительный труд в Мьянме и др.

Согласно Регламенту, рассматривая представление, Административный совет может в любое время возбудить более действенную процедуру рассмотрения жалоб, как это предусмотрено в статье 26 Устава МОТ.

Однако несмотря на вышесказанное, Устав МОТ не дает твердой правовой базы для привлечения к ответственности государств – членов МОТ, которые не выполняют свои обязательства по ратифицированным конвенциям. МОТ не может принудительно обязать государство изменить свое национальное законодательство, с тем чтобы оно не противоречило ратифицированной конвенции. Ответственность государств, не исполняющих своих обязательств, носит исключительно моральный характер.

Рассматривая эффективность применения международных контрольных механизмов, многие авторы полагают, что цели института контроля за соблюдением норм международного права не аналогичны целям института международно-правовой ответственности. В частности, Р. М. Валеев полагает, что «применение против нарушителя международных обязательств мер принуждения не является целью международно-правового контроля, а его правовым последствием, понуждающим нарушителя и других субъектов международного права в своем будущем поведении добросовестно выполнять принятые обязательства» 116. В свою очередь В. А. Карташкин отмечает, что «цель контрольного механизма, создание которого предусмотрено рядом международных соглашений, состоит не в принуждении или применении санкции к государствам за невыполнение взятых на себя обязательств, а лишь в контроле за претворением в жизнь положений конвенции» 117.

В отечественной и зарубежной литературе широко обсуждается вопрос об ответственности государств за нарушение своих обязательств, принятых ими при ратификации конвенций МОТ, и об эффективности существующей в МОТ системы контроля. В частности, ставится вопрос о применении санкций в отношении государства-нарушителя. В этой связи, например, С. А. Иванов полагает, что разработка системы санкций в рамках МОТ необходима, так как контроль не должен заканчиваться только моральными санкциями; отсутствие принуждения никогда не позволит достичь подлинной эффективности деятельности МОТ 118. При этом С. А. Иванов отмечает, что можно установить санкции хотя бы за систематическое несоблюдение основополагающих и приоритетных конвенций МОТ.