Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Указанные функции представляют собой так называемые управленческие функции органов местного самоуправления, которые имеют универсальный характер и принадлежат всем органам публичной власти. Анри Файоль, которому приписывают первоначальную разработку процессного подхода к управлению, считал, что существует пять исходных функций. По его словам, «управлять означает предсказывать и планировать, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать» [103] См.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М, 1998. С. 71. .

Функции управления представлены также в классификации И.И. Овчинникова, который полагает возможным совместное рассмотрение функции системы местного самоуправления и органов местного самоуправления. Он выделяет основные (общие), специализированные и вспомогательные функции. К основным (общим) функциям он относит: 1) организацию, то есть формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления; 2) комплексное планирование, состоящее в выработке целей, средств и направлений развития институтов местного самоуправления; 3) осуществление муниципальной кадровой политики; 4) регулирование, то есть формирование правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления; 5) координацию, то есть согласование деятельности различных участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления; 6) контроль как обратная связь в муниципальной деятельности, процесс анализа результатов деятельности органов местного самоуправления [104] Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М.,1999. С. 111–113. .

Интересен подход О.А. Давыденко, которая классифицирует функции органов местного самоуправления по содержанию, назначению, сферам и объему действия и делит их на основные (общие), специализированные (особенные, специальные) и вспомогательные, а также на обязательные и факультативные, но сами функции не расшифровываются.

Так, к основным функциям она относит функции, которые отражают сущность местного самоуправления, присущи всем муниципальным образованиям, всем органам и звеньям системы местного самоуправления. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. Специализированные функции реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. Вспомогательные функции необходимы для выполнения действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Обязательные функции выполняются в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц. Факультативные функции реализуются органами по своему усмотрению, в зависимости от финансовых возможностей (функции в социальной сфере, проведение культурных мероприятий и др.) [105] Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект властеотношений): Дис… канд. юрид. наук. М., 2005. С. 36–40. .

Г.А. Иванцова, определяя функции местного самоуправления, как направления деятельности, классифицирует их по элементам (муниципальной) деятельности: цель – объект – метод, а именно:

1. По цели: первичные (стратегические) и непосредственные (текущие) функции; общие и конкретные функции. Осуществление непосредственных целей служит средством достижения первичных целей. Общие функции (например, укрепление основ народовластия) ориентированы на достижение конечных целей, неизменны на определенном этапе развития местного самоуправления. Конкретные функции (например, эффективное управление местным хозяйством, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения) могут различаться в различных регионах в зависимости от уровня их развития.

2. По объектам (экономическая, политическая, социальная, охранительная функции). 3. По содержанию (обязательные – охрана общественного порядка, вопросы здравоохранения, образования и т. д. и факультативные – организация зрелищных мероприятий, зависит от финансовых возможностей). 4. По методам управления (функции планирования, организации, мотивации, контроля, коммуникации) [106] Иванцова Г.А. Теоретико-правовые проблемы развития местного самоуправления: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Уфа, 2000. С. 22; Она же. Теоретикоправовые проблемы развития местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. Уфа. 2000. С. 126–134; См. также: Батанов А.В. Функции муниципальной власти: проблемные вопросы теории // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 12. .

Достоинства данной классификации нельзя не отметить, однако классификация нуждается в уточнении, поскольку не расшифровываются цели, указаны не все объекты деятельности, отсутствует важный элемент деятельности – субъект. Очевидно, что общие и первичные функции являются, по сути, функциями института местного самоуправления, непосредственные (текущие) и конкретные – функциями органов местного самоуправления.

Исследования первой главы позволяют сделать следующие выводы:

1. Сформулировано авторское определение функции как научной категории.

Функция явления – назначение явления в социальной действительности, обусловленное его сущностью, реализующееся посредством взаимодействий элементов явления в рамках сложившейся структуры и явлений между собой с целью повлечь определенные изменения.

2. Понятием «функция» охватывается два вида взаимодействий: между элементами системы и взаимодействие системы с другими системами, в связи с этим необходимо различать функции системы местного самоуправления и функции элементов этой системы (например, функции органов местного самоуправления). Выявление состава основополагающих функций местного самоуправления как конституционного института служит концептуальной основой для определения функций органов местного самоуправления.

Функции местного самоуправления (как конституционного института) – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, вызывающих те или иные преобразования в жизнедеятельности муниципального образования и всего общества в целом с целью удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования и улучшения условий его проживания.