Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Функции органов местного самоуправления – система взаимодействий органов местного самоуправления с иными субъектами муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, законодательно закрепленных, материально и организационно обеспеченных, реализуемых в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

Основная функция местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (функция демократизации). «Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на народ в целом, но и на район и другие сообщества граждан» [107] Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 170. . По справедливому замечанию Н.С. Бондаря, «система местного самоуправления является универсальным конституционно-правовым средством приращения демократического потенциала России» [108] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 10. .

Об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации пишут, в частности, А. Бланкенагель и А.Р. Еремин. По мнению А.Р. Еремина, «перенесение тяжести решений, касающихся удовлетворения потребностей жителей определенных территорий, на муниципальный уровень и возложение ответственности за последствия этих решений на самих жителей свидетельствует об осуществлении институтом местного самоуправления функции демократизации» [109] Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 80–81. . А. Бланкенагель указывает, что «с точки зрения выполняемой функции, местное самоуправление является принципом, связанным с разделением власти и демократизацией» [110] Бланкенагель А. Местное самоуправление против государственного управления в Российской Федерации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 1 (18). С. 129. . Однако, определение функции демократизации авторами не формулируется, не раскрывается механизм ее реализации.

Перенесение тяжести решений на жителей муниципальных образований, возложение на них ответственности за последствия этих решений не может быть реализовано автоматически одной лишь волей федерального законодателя. В связи с этим уместно вспомнить слова П.И. Новгородцева, который утверждал, что «нужно, чтобы народ сам вырабатывал свои формы организации. Это должен быть народ, созревший для управления самим собою, сознающий свои права и уважающий чужие, понимающий свои обязанности и способный к самоограничению. Такая высота политического сознания никогда не дается сразу, она приобретается долгим и суровым опытом жизни. Иначе есть опасность трансформации демократического строя в олигархию, в правление немногих» [111] Новгородцев П.И. Демократия на распутье. М., 1923. С. 37. .

Поэтому приживание демократических институтов и усвоение демократических практик на уровне местного самоуправления зависит от субъективных (осознание наличия общих целей и установок у населения и должностных лиц органов публичной власти) и объективных факторов (наличия адекватных этим интересам и целям механизмов и ресурсов, в том числе материальных).

Процесс демократизации состоит в укоренении системы демократических ценностей, институтов и практик, что достигается путем постоянного взаимодействия органов власти и населения. Основываясь на ранее исследованных нами характеристиках функции как научной категории и института, сформулируем определение функции демократизации.

Функция демократизации – система взаимодействий местного сообщества и органов публичной власти с целью укоренения демократических институтов и ценностей в сознании населения и в общественных отношениях посредством реализации права населения на непосредственное осуществление местного самоуправления с целью более качественного удовлетворения основных жизненных потребностей и улучшения условий проживания.

На необходимости установления эффективной системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти основана концепция государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденная Указом Президента РФ еще в 1999 году. В качестве одного из ее основных направлений названо создание условий для реализации конституционных прав граждан участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления. Эффективное функционирование такой системы взаимодействия позволит обеспечить:

• улучшение условий жизни населения в каждом муниципальном образовании;

• обретение гражданами навыков демократического взаимодействия с формируемыми ими органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности;

• устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований [112] Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. .

Под взаимодействием органов государственной власти, органов местного самоуправления и жителей муниципального образования понимается согласованная деятельность, направленная на достижение общих целей (удовлетворение общих потребностей и интересов) в границах муниципального образования, осуществляемая в определенных формах в соответствии с законодательством.

Представляется, что такое взаимодействие не должно сводиться к отправлению власти от имени народа (концепция элитарной демократии), или к частичному проявлению волеизъявления (концепция совещательной демократии), а являться повседневным участием жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения, контроле за их исполнением (концепция эгалитарной демократии, партисипаторной демократии, самоуправленческой (муниципальной) демократии). По мнению Л.А. Нудненко, «непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой общественные отношения, возникающие в процессе прямого волеизъявления граждан при обсуждении, принятии, исполнении решений по вопросам местного значения, а также контроля за проведением этих решений в жизнь» [113] Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): Дис… д-ра. юрид. наук. М., 2001. С. 82–83. .