Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Любое явление общественной действительности можно рассматривать с нескольких позиций, поскольку они характеризуют различные содержательные аспекты этого явления. Поэтому многостороннее изучение явления позволяет глубже раскрыть его содержание и тем самым более емко сформулировать определение понятия.

Многоаспектность проблематики местного самоуправления позволяет исследователям рассматривать его как: одну из основ конституционного строя, право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения [4] Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д., 1998; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2001. С. 89. , институт гражданского общества [5] Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 36–43. (общественный институт), разновидность управления (наряду с управлением государственным) и т. д.

Нормативные правовые акты также по-разному определяют местное самоуправление. Так, например, Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года определяет местное самоуправление как право и реальная возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [6] СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. . Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» определял местное самоуправление как самоорганизацию граждан [7] Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267. , а закон «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1550-1 – как систему организации деятельности граждан [8] Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 46. Ст. 2618. . Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154) характеризовал местное самоуправление как деятельность граждан [9] СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. . И, наконец, Федеральный закон от 6 ноября 2003 года № 131-ФЗ поставил точку в данном вопросе, определив местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти [10] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. .

Кроме того, местное самоуправление представляет из себя правовой институт конституционного права, состоящий из совокупности норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования нижнего уровня публичного властвования. Вместе с тем местное самоуправление как целостная система является конституционным институтом, входящим в структуру государства.

Безусловно, такое разнообразие содержательных аспектов местного самоуправления ставит перед исследователями задачу нахождения наиболее значимых характеристик и критериев. Анализ всех аспектов позволяет сделать вывод о том, что одни содержательные характеристики отражают сущность местного самоуправлении, другие же аспекты, возникнув в процессе развития и функционирования местного самоуправления, лишь обогащают его содержание.

Сущностные характеристики обусловлены первопричиной возникновения местного самоуправления в объективной действительности. Так, по справедливому замечанию российского ученого А.И. Ковлера, «исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той фазы этого явления, на которой оно возникает и проявляет свои потенциальные возможности» [11] Ковлер А.И. Генезис и становление самоуправления / Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995. С. 10. . А понимание сущности местного самоуправления является необходимым элементом в определении его роли в сложно организованной структуре общества.

Специальные исследования показывают, что самоуправление всегда в той или иной форме сопутствовало существованию и функционированию человеческой цивилизации. Община (родовая, затем соседская) – яркий пример самоуправления в догосударственный период. Анализ родоплеменной организации многих европейских народов позволяет сделать вывод о том, что местная (общинная) власть является первой формой управления как в рамках определенной локальной общности, так и в человеческом обществе в целом [12] Еремян В.В. Очерки муниципальной историографии. Древняя Русь (от общины-рода к общине-государству): Монография. М., 2003; Он же. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). М., 2003. .

Безусловно, самоорганизация людей в общине регламентировалась общинными правилами, их деятельность определялась общими целями, связанными с удовлетворением тех или иных основных жизненных потребностей (жилище, пища, безопасность, воспитание детей). Возникновение и необходимость удовлетворения тех или иных потребностей является причиной зарождения общественных институтов, поскольку качественное удовлетворение потребностей требует совместных организованных действий, а также условий, обеспечивающих это удовлетворение.

Таким образом, деятельность населения (самоорганизация населения) с целью самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения являются сущностной характеристикой местного самоуправления.

Поскольку ко времени образования Древнерусского государства господствующей формой общественной организации славян была соседская община, характеризующаяся самоуправленческими началами, стоит предположить, что община представляет собой древнейший общественный институт самоуправления. С появлением государства роль территориальных коллективов в социальной системе стала меняться. Если до момента зарождения государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями территориальных коллективов, то с образованием государства на плечи местным сообществам были переложены некоторые функции государства (например, фискальная функция). Длившийся несколько веков процесс формирования в России феодальных, а затем капиталистических отношений отразился на местном самоуправлении, которое носило преимущественно сословный характер (органы дворянского и крестьянского самоуправления). Это прослеживается уже с периода «кормлений», правления воевод, екатерининского городского самоуправления. При этом территориальный коллектив, будучи частью общества как социальной системы и носителем его интересов, при взаимодействии с государством вынуждено частично представлять интересы государства. Одновременное функционирование с государством ограничивало самостоятельность территориальных коллективов, поэтому у местного самоуправления возникает необходимость в защите своей самостоятельности от произвола государственных органов. В процессе таких отношений зарождаются отношения децентрализации.