Вера Гулина - Функции местного самоуправления: институционально-правовое исследование

Так, местное самоуправление как конституционный институт – система взаимодействий субъектов муниципальных отношений, складывающихся на нижнем уровне публичного властвования, осуществляемых посредством нормативного правового регулирования с помощью организационных, материальных, информационных и иных ресурсов, обеспечивающих стабильность и устойчивость данных взаимодействий.

Основная цель местного самоуправления как конституционного института связана с объединением населения для реализации права самостоятельно, под свою ответственность принимать решения, связанные с удовлетворением основных жизненных потребностей (право на самоуправление), так как низовая самоуправленческая структура в наибольшей степени способна отражать интересы данного населения. Закрепленное Конституцией РФ право населения самостоятельно решать вопросы местного значения необходимо предполагает наличие высокого уровня муниципальной демократии. В ст. 3 Конституции РФ на первое место вынесена возможность осуществления власти непосредственно народом, а уже затем через органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому когда говорим о самоуправлении, то главным должны считать не только участие в выборах с целью формирования органов местного самоуправления, но и содействие органам местного самоуправления в принятии решений, непосредственное участие в деятельности по осуществлению вопросов местного значения посредством активизации инициативы граждан, повышения самостоятельности трудовых коллективов, а также контроле за их исполнением.

О существовании самостоятельного комплексного права на осуществление местного самоуправления пишут Н.С. Бондарь, А.Р. Еремин, Е.С. Шугрина, ссылаясь на то, что реализация субъективных конституционных прав теснейшим образом связана как с правом на местное самоуправление, так и с правом на его осуществление [23] местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 55. . Концепция муниципальных прав и свобод впервые была разработана Н.С. Бондарем. Он относит к муниципальным правам такие, «которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе» [24] Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов/н/Д.,1998. С. 237. . Н.С. Бондарь отмечает, что в своей совокупности муниципальные (территориальные) права составляют самоуправленческий статус личности. Поэтому «необходимость развития местного самоуправления оправдана исключительно в той мере, в какой она позволяет выстроить эффективную систему управления городом, районом, которая содействовала бы созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь каждого человека» [25] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 32. . А одной из задач современной науки конституционного и муниципального права является объективная оценка потенциальных и реальных возможностей института местного самоуправления в реализации права населения на самоуправление и прогноз наиболее эффективного направления его функционирования и развития.

Такое предназначение института местного самоуправления обусловлено его социальной сущностью. Например, сущность государства имеет противоречивый характер, поскольку объективная оценка социального содержания функций государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы власть имущих и всего общества [26] В соответствии с теорией марксизма, все происходящие в обществе явления и события обусловливаются экономическими причинами: власть в обществе принадлежит тем, в чьих руках находятся средства производства, в интересах последних и осуществляется. . По справедливому замечанию М.Н. Марченко, «государство и право выступают не как некие безликие в социально-классовом отношении явления, а как вполне определенные, выражающие прежде всего волю и интересы господствующих кругов, ибо, как известно, внеклассовых, надклассовых или классово-нейтральных, «чистых» в социальном отношении государственно-правовых явлений, институтов и быть не может» [27] Теория государства и права. Курс лекций / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 260–261. . Поэтому в связке «государство – общество» существуют противоречия, диалектическое разрешение которых возможно благодаря воплощению идеи местного самоуправления в реальность. Не случайно указывается, что местному самоуправлению принадлежит важная роль в соединении в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества [28] Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1. .

Во-вторых, социальный аспект местного самоуправления определяется понятием «самоуправление», которое представляет собой форму самоорганизации, определяется принципами и нормами, принятыми самим сообществом. При данной форме самоорганизации субъект власти совпадает с объектом, в связи с этим управление сориентировано на самого субъекта. Суть самоуправления – осознанная необходимость, реализованная в конкретных целенаправленных действиях. Населением муниципального образования должно быть осознано наличие общих потребностей и интересов, удовлетворение которых может осуществляться исключительно местным самоуправлением. Поэтому критерием эффективности и целесообразности складывающихся форм осуществления власти на местах является самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В советский период почти все вопросы решались государством (органами государственной власти), поэтому сложившиеся социальные установки у подавляющей части населения до сих пор являются препятствием для реализации реформы местного самоуправления. Основная причина неэффективности демократических процессов в муниципальных образованиях связана с низкой политической активностью населения. Согласно результатам исследования «Муниципальная Россия», проведенного по заказу Единого общероссийского объединения муниципальных образований (ЕООМО) в 2008 году, одной из самых серьезных проблем в реализации муниципальной реформы руководители местного самоуправления называли пассивное участие населения в решении вопросов местного значения. Эта проблема волнует почти половину опрошенных [29] Гражданское участие в местном самоуправлении / под ред. В.В. Гальченко. М., . Результаты статистических исследований, проводимых в 2009–2012 годах, не отличаются от результатов предыдущих исследований. Действительно серьезной проблемой является удержание активных граждан на орбите общественной и политической деятельности, формирование у населения осознания общности потребностей и целей. Одним из путей решения этой проблемы является, например, создание органов территориального общественного самоуправления (далее – ТОС). Необходимо понимать и внедрять в сознание людей, что ТОС является базовым первичным звеном народовластия.