Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

В изучаемый период пенсионное обеспечение постепенно отходит от тройственной модели сочетания организационно-правовых форм к единой форме государственного обеспечения, которая больше всего соответствовала принципам «военного коммунизма».

Необходимость смены организационно-правовой формы пенсионного обеспечения в тот период обосновывалась в работах известных государственных и общественных деятелей социальной сферы. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «Страховать – это возмещать убытки за могущие произойти вредные последствия. Оторвало рабочему руку – по буржуазным законам нужно возместить доходы, которые он потерял благодаря лишению руки…Перестраивающееся на социалистических началах государство не может относиться с такой коммерческой точки зрения к вредным последствиям, каковыми являются увечье, болезнь, смерть и т. п. Оно подходит к лицу, лишившемуся частью или совсем средств к существованию… с точки зрения возможности дальнейшего человеческого существования, охранения жизненного уровня… Слово «страхование» совершенно не выражает этого понятия и должно быть заменено более правильным термином «социальное обеспечение»[223]. К аналогичному выводу приходит Н. А. Милютин: «При социализации, при наступлении того или иного обстоятельства, требующего возмещения из страховых фондов, придется ставить вопрос не о возмещении нарушенного интереса того или иного лица, а о возможно более целесообразном, полезном для коммуны и экономном использовании страхового фонда для восстановления нарушенного»[224].

Исследователь А. И. Вишневецкий объяснял это явление уровнем развития общественного сознания того времени: «В рассматриваемый период казалось, что мировая революция стоит на пороге и что полное осуществление коммунистических форм жизни является вопросом ближайшего времени. Переживавшийся период рассматривался как переходный, непосредственно предшествующий введению коммунистического строя. В соответствии с этим все старые формы социального страхования рассматривались как формы, которые отвечают потребностям рабочего класса в капиталистическом обществе, но совершенно не отвечают тем же потребностям в обществе, переходном к коммунистическому»[225].

Сообразно новым принципам социального обеспечения в условиях «военного коммунизма» начинается работа над единым нормативно-правовым актом о социальном обеспечении рабочих и служащих, о котором часто упоминалось в официальной периодике тех лет[226]. Постановлением Народного комиссариата труда с 18 июля 1918 г.[227] был создан объединенный отдел социального страхования и охраны труда при НКТ, первоочередной задачей которого стала разработка текста такого положения. Вскоре проект был издан под редакцией заведующего этим отделом – В. А. Радус-Зеньковича[228]. Другой вариант был представлен Всероссийским Страховым Советом под редакцией члена коллегии Народного Комиссариата Труда и Малого СНК Н. А. Милютина[229]. Анализ указанных законопроектов убедительно доказывает, что при общем сохранении страховых взносов работодателей в качестве основного источника финансирования социального обеспечения уже появляются явные тенденции перехода к системе бюджетных ассигнований[230].

В период «военного коммунизма» складываются все предпосылки к изменению организационных основ социального обеспечения. Критика сложившейся системы страховых присутствий, которые по сути представляли собой «два параллельных органа из одних и тех же лиц для разрешения одних и тех же вопросов»[231], в итоге приводит к их упразднению. Постановлением Народного комиссариата труда от 16 сентября 1918 г.[232] все полномочия страховых присутствий были переданы отделам труда Советов рабочих и крестьянских депутатов и страховым кассам.

26 октября 1918 г. объединенное заседание пленумов Всероссийского и Московского и Петербургского Советов профсоюзов вынесло резолюцию:

1) при Народном комиссариате труда отдела социального обеспечения следовало создать отдел социального обеспечения, который возглавил бы все дело социального страхования в стране;

2) Совет по делам страхования и Народный комиссариат социального обеспечения подлежали расформированию, они должны были влиться в общую работу отделов НКТ и его отделов на местах;

3) Президиуму ВЦСПС поручалось совместно с президиумом Московского и Петербургского советов профсоюзов обеспечить принятие нового положения о всеобщем социальном обеспечении[233].

В деле реформирования социального страхования в то время ставились две основные задачи:

1) установить единые правила социального страхования для рабочих как государственных, так и частных предприятий;

2) ввести в основу расчета пенсионного обеспечения нормы прожиточного минимума[234].

Как писал В. А. Радус-Зенькович, на тот момент уже существовал положительный опыт уральского областного комиссариата труда, который через областную страховую кассу организовал в своем районе социальное обеспечение инвалидов[235]. Действительно, многие из аспектов, которые в центральных районах страны еще только планировались, уже были реализованы на Урале. Так, с 9 сентября 1918 г. право на пенсию получили все, кто когда-либо работал в одном из национальных предприятий Урала, с 16 сентября 1918 г. был введен расчет пенсий исходя из прожиточного минимума[236].

Проект положения о социальном обеспечении, внесенный Всероссийским страховым советом, обсуждался на заседании СНК 29 октября 1918 г. Было решено передать его на рассмотрение комиссии, в состав которой вошли представители Народных комиссариатов труда, юстиции, социального обеспечения и финансов[237]. В окончательном варианте Положение «О социальном обеспечении трудящихся» было утверждено СНК 31 октября 1918 г.[238]

Название этого документа уже свидетельствовало о переходе к системе государственного обеспечения на базе гарантированности прожиточного минимума. При этом в первоначальной редакции Положения в основу финансовой системы государственного обеспечения был положен «страховой принцип»[239], т. е. учреждался Всероссийский фонд социального обеспечения, пополняемый за счет страховых взносов работодателей (частных и государственных предприятий, учреждений), а также самостоятельно работающих ремесленников, сельских хозяев, артелей и т. д.

Несмотря на явную парадоксальность такой ситуации – введение государственного социального обеспечения за счет страховых взносов, решение законодателя вполне объяснимо. «Конечно, самым правильным, – пишет доктор Гельфер, – должно быть признано такое положение, когда все средства на социальное обеспечение трудящихся идут из общегосударственных средств, но в настоящее переходное время пришлось от этого отказаться и временно остановиться на установлении страховых взносов, уплачиваемых нанимателями, при отсутствии таковых – самими трудящимися»[240]. Профессор Н. А. Вигдорчик уже рассматривал такой порядок как систему государственного пенсионного обеспечения: «Раз взносы отдельного лица не играют роли в определении его прав на помощь, то это уже не страхование в техническом смысле слова – это уже система общественных или государственных пенсий. При этой системе государственная или общественная власть собирает взносы со всех тех, кто может платить, и распределяет их между всеми, кто в данное время нуждается в помощи»[241].