Ирина Сивакова - Пенсионное законодательство России в советский период (октябрь 1917 г. – 1928 г.). Монография

Противоположную точку зрения отстаивал Народный комиссариат труда: «следует не только не пытаться отрывать дело социального страхования от Комиссариата Труда, но слить с ним деятельность обособленно существующего Комиссариата Социального Обеспечения, имея в виду проникновение всей его деятельности пролетарскими началами взамен начал филантропии, благотворительности, до сих пор еще остающимися действовать там»[259]. В ходе дискуссий и обсуждений временную победу одержал Народный комиссариат труда. При этом современники отмечали, что в «переходе к полному и всеобщему социальному обеспечению уже были заложены те организационные неурядицы, которые вызвали затем бесконечные трения с Наркомсобесом»[260].

На протяжении всего периода «военного коммунизма» Комиссариат социального обеспечения преследовала череда преобразований. Постановлением СНК от 27 марта 1919 г.[261] с 1 января 1919 г. из его компетенции было выделено обеспечение трудящихся по инвалидности в порядке Положения от 31 октября 1918 г.[262], обеспечение инвалидов труда, не получивших пенсий до 1 января 1919 г., и обеспечение пенсионеров, уже получающих обеспечение на основании Устава «О промышленном труде»[263]. За органами социального обеспечения сохранилось только обеспечение инвалидов войны.

В ноябре 1919 г. комиссариаты труда и социального обеспечения были объединены в Народный комиссариат труда и социального обеспечения[264]. Вопрос о слиянии обсуждался давно. Так, комиссар социального обеспечения А. Н. Винокуров писал: «ввиду необходимости объединения всего дела социального обеспечения в одном органе, в порядок дня поставлен вопрос с одной стороны, о сосредоточении всего соц. обесп. в Комиссариате Соц. Обесп., с другой – о слиянии Комиссариата Труда и Комиссариата Соц. Обесп. в «Высший Совет Труда», в котором Социальное Обеспечение и Охрана Труда будет составлять самостоятельную секцию с особым представительством в Совнаркоме»[265].

Однако практика показала нецелесообразность такого решения. Например, в протоколе III Совещания представителей отделов социального обеспечения Нижегородской губернии отмечалось: «На подотделе пенсий и пособий очень болезненно отразилось слияние собеса с отделом труда. Отсутствие технических сил в подотделе и руководителей работой свели таковую чуть ли не к одному выписыванию пенсий и пособий. Между тем далеко еще недостаточно освидетельствовать трудящегося и назначения ему пенсии, главное же – установить, действительно ли человек нуждается в пенсии, но для этого нужен штат обследователей, а их нет на бирже труда. Таким образом, возможно, что и деньги, и время бросается на ветер, и пенсии выдаются тем, кому не следует»[266].

Объединенный комиссариат просуществовал недолго. Народный комиссариат труда из государственного органа по охране труда все больше превращался в орган принудительной реализации трудовой повинности, и нахождение в его составе «чисто гуманитарного института социального обеспечения входило в противоречие с основным характером его работы»[267]. Постановлением ВЦИК и СНК от 21 апреля 1920 г.[268] Народный комиссариат труда и социального обеспечения был разделен, причем все вопросы пенсионного обеспечения передавались в ведение Комиссариата социального обеспечения.

Следует отметить, что работа органов социального обеспечения в этот период постоянно критиковалась и за отрыв от рабочих масс, и за излишнюю бюрократизацию аппарата. Но, разумеется, главная причина отрицательного общественного отношения к работе собесов заключалась в недостаточности средств, выделявшихся на социальное обеспечение государством, разоренным войной и революцией. Учреждения социального обеспечения принимали на себя весь негатив народного недовольства общей ситуацией в стране. Как отмечает А. Вишневецкий, «реальное социальное обеспечение не могло быть, конечно, выше реальной заработной платы, и потому, как, скажем, рабочий в дополнение к своей твердой ставке должен был прирабатывать выделкой зажигалок и проч., так и обеспечиваемый Собесом рабочий, служащий или крестьянин должен был искать дополнительного обеспечения на стороне. Это была, конечно, не вина Собеса, а его беда, которая не могла, однако, не отразиться на общем отношении к нему»[269].

О качестве работы органов социального обеспечения в изучаемый период можно судить по статистике назначений и выплат пенсий местными отделами социального обеспечения. Анализ числовых показателей свидетельствует о значительных остатках нерассмотренных обращений граждан за пенсионным обеспечением, которые переходили на начало каждого месяца. Так, по Нижегородской губернии за период с июля по декабрь 1919 г. эти цифры составляют соответственно: Ардатовский уезд – 1060 (июль), 1116 (август), 1331 (сентябрь), 681 (октябрь), 688 (ноябрь), 747 (декабрь); Княгининский уезд – 1561 (июль), 2180 (август), 2217 (сентябрь), 2167 (октябрь), 2244 (ноябрь), 2032 (декабрь) и т. д. По результатам рассмотрения заявлений решения об отказе в назначении пенсионного обеспечения выносились приблизительно в 30–35 % случаев[270].

Второй Всероссийский Съезд отделов социального обеспечения вынужден был признать, что «вследствие объективных экономических условий и вследствие слабости рабочего аппарата НКСО и оторванности его от профессиональных объединений, последний не смог достаточно широко охватить работу и справиться со стоявшими перед ним задачами в области социального обеспечения трудовых элементов города и деревни»[271].

Таким образом, в период «военного коммунизма» продолжается классовая политика в отношении субъектного состава пенсионных правоотношений. Дальнейшее ее развитие выражается, с одной стороны, в окончательном оформлении государства в качестве обязанного субъекта, и, с другой стороны, в усилении профессиональной дифференциации управомоченных субъектов. Политика «военного коммунизма» оказывает значительное влияние на систему реализации пенсионного обеспечения. Национализация промышленности и всех основных средств производства приводит к тому, что социальное страхование, являвшееся до этого основной формой пенсионного обеспечения, постепенно сводится на нет в силу отсутствия основного источника его финансирования – страховых взносов частных предприятий. Общественная взаимопомощь крестьянства также была нежизнеспособна в новых условиях: политика продразверстки исключила любую возможность пополнения общего фонда коммун. В результате государство приходит к единой форме государственного пенсионного обеспечения, распространявшейся на все категории управомоченных субъектов. Законодательно вводится административный порядок обжалования решений органов пенсионного обеспечения.