Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

5. Положения части 13 статьи 35 Закона 131-ФЗ, касающиеся порядка подписания и обнародования принятых нормативных правовых актов, регулируют отношения, выходящие за рамки регламентных процедур. Однако здесь же содержится и норма, касающаяся Регламента, которая гласит, что если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Данная процедура требует дополнительного регулирования в Регламенте. При этом возращённый акт, в соответствии с положениями части 13 статьи 35 Закона 131-ФЗ, является уже принятым, полноценным нормативным правовым актом, но ещё не вступившим в силу. Следовательно, необходимы различные процедуры для работы с проектом и принятым нормативным актом, который был отклонён полномочным органом или должностным лицом. Сроки для повторного рассмотрения отклонённого нормативного правового акта законом не установлены [7] Исходя из того, что сроки для повторного рассмотрения отклонённого акта законом не установлены, суды не удовлетворяют требования о понуждении представительного органа рассмотреть такой акт в определённый срок – см. постановление ФАС Московского округа от 23.05.2011 по делу А41-27532/10. .

6. В соответствии с частью 14 статьи 35 Закона 131-ФЗ организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

В этих случаях Регламент должен предусматривать порядок избрания председателя представительного органа.

7. В соответствии с частью 2 статьи 35.1 Закона 131-ФЗ порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта Российской Федерации и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования.

Таким образом, закон позволяет урегулировать деятельность фракций в представительном органе в любом объёме: начиная от установления только общих принципов, заканчивая порядком принятия самого мелкого решения внутри фракции. Объём регулирования должен определяться целесообразностью в каждом конкретном случае. Так, например, прилагаемый модельный Регламент Думы содержит минимальное регулирование деятельности фракций, оставляя большинство вопросов внутренней деятельности на усмотрение самих фракций.

8. Пункт 4 части 4 статьи 36 Закона 131-ФЗ предоставляет Главе муниципального образования право требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Закон не содержит указания на то, что представительный орган обязан собраться по данному требованию. Однако толкование данного полномочия как рекомендательного, по нашему мнению, неверно. Это обусловлено следующим.

Во-первых, из буквального прочтения этого полномочия следует, что глава предъявляет императивное требование – созвать внеочередное заседание (закон гласит: «вправе требовать созыва…»). Если бы полномочие носило рекомендательный характер, то смысла его указывать в законе не было бы вообще. Любое лицо, любой гражданин вправе обращаться в представительный орган с предложением о проведении заседания, однако такое предложение не влечёт необходимости созывать заседание.

Во-вторых, по общему правилу нормы права (за редким исключением) носят представительно-обязывающий характер. Это означает, что если один субъект имеет право требования, значит другой субъект имеет обязанность совершить действия (или воздержаться от действий). Поэтому, если глава муниципалитета имеет право требовать созыва внеочередного заседания, то представительный орган имеет обязанность созвать внеочередное заседание.

К слову, «созвать заседание» не означает его провести. Созванное заседание может не состояться, например, по причине отсутствия кворума.

9. Части 3 и 5 статьи 43 Закона 131-ФЗ устанавливают виды правовых актов, принимаемых представительным органом муниципального образования и его председателем.

В связи с тем, что пункт 6 части 1 статьи 44 Закона 131-ФЗ предусматривает необходимость отражения в уставе муниципального образования видов муниципальных актов, Регламент представительного органа может только повторять данные положения устава.

Указанные выше нормы закона содержат также правило определения количества голосов, необходимых для принятия правового акта. Закон гласит, что решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Законом 131-ФЗ. Таким образом, закон устанавливает точно определённое количество голосов, необходимое для принятия нормативного акта. Муниципальными правовыми актами, в том числе Регламентом, не может быть установлено большее или меньшее количество голосов, необходимое для принятия нормативного акта.

Правильное определение вида муниципального акта имеет большое значение, поскольку от этого зависит не только требуемое количество голосов для принятия, но и необходимость опубликования принятого акта. Неопубликование нормативного акта является безусловным основанием для признания его недействующим [8] См. подпункт «г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ. Данная позиция сложилась ещё при применении норм ГПК РФ и АПК РФ, см.: пункт 6.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58, пункты 17, 20, 21 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48, см. также подобную правовую позицию Конституционного Суда РФ в отношении актов федеральных органов власти – пункт 3.2 Определения КС РФ от 02.11.2006 № 537-О «По жалобе общества с ограниченной ответственностью "Новгородский филиал "Содружество" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». . Это особенно важно учитывая то обстоятельство, что суды при обжаловании правовых актов самостоятельно оценивают наличие или отсутствие нормы в акте, обращая внимание в первую очередь не на форму правового акта, а на его содержание. Поэтому возможны ситуации, когда представительный орган при принятии правового акта добросовестно заблуждался в том, что акт является ненормативным, и не осуществил его официального опубликования, что явилось впоследствии основанием для признания такого акта недействующим [9] См. постановление ФАС Дальневосточного округа от 12.12.2012 № Ф03-5592/2012; постановления ФАС Поволжского округа от 25.10.2011 по делу А65-21943/2010, от 22.09.2011 по делу А12-1413/2011, от 12.05.2011 по делу А65-11424/2010; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.12.2010 по делу А45-27630/2009 и др. .