Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

Обилие определений понятия «муниципальный правовой акт» в Законе 131-ФЗ сильно запутывает ситуацию, поскольку каждое по-своему толкует круг вопросов, по которым должны приниматься муниципальные правовые акты. Так, части 1 и 2 статьи 7 Закона 131-ФЗ указывают на то, что муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения и по вопросам осуществления переданных государственных полномочий. Очевидно, что регулирование внутренней деятельности представительного органа (в том числе и установление регламентных процедур) не относится ни к той, ни к другой категории. Часть 1 статьи 2 Закона 131-ФЗ к перечисленным выше категориям добавляет, что муниципальные акты могут приниматься и по иным вопросам, отнесённым уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления. Такая формулировка тоже не добавляет ясности в вопросе о том, можно ли принимать Регламент в качестве муниципального правового акта, но наше положение спасает часть 3 статьи 43 Закона 131-ФЗ. Эта норма имеет прямое указание на то, что представительный орган принимает решения «по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования», поэтому недостатки определения муниципального правового акта в данном случае нивелируются, хотя окончательно и не снимаются.

10. Часть 1 статьи 46 Закона 131-ФЗ устанавливает перечень субъектов правотворческой инициативы, которые могут вносить проекты правовых актов. Несмотря на то, что данный вопрос по своей сути относится к регламентным процедурам, регулирование перечня субъектов правотворческой инициативы осуществляется, помимо указанной нормы Закона 131-ФЗ, уставом муниципального образования. Регламент представительного органа, как и в предыдущем случае, может только повторять данные положения устава.

11. Часть 2 статьи 46 Закона 131-ФЗ устанавливает, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, а также перечень и форма прилагаемых к ним документов, устанавливаются нормативным правовым актом соответствующего органа или должностного лица. В случае с представительным органом муниципального образования таким нормативным актом является Регламент.

12. Статья 47 Закона 131-ФЗ определяет правила опубликования и вступления в силу принятых правовых актов. Несмотря на то, что опубликование и вступление в силу правовых актов является завершающей стадией регламентных процедур, регулирование данных вопросов осуществляется не Регламентом, а Законом 131-ФЗ и уставом муниципального образования.

При определении срока вступления правового акта в силу необходимо учитывать не только положения законодательства об отдельных правовых актах (например, положения Налогового кодекса РФ), но и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой правотворческий орган должен определять разумный срок введения в действие нормативного акта [10] См. пункт 8 Постановления КС РФ от 30.01.2001 № 2-п «По делу о проверке конституционности положений подпункта «д» пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»…», пункт 3 Определения КС РФ от 10.03.2005 № 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». . Разумный срок – оценочная категория, разумность должна определяться как сложностью принятого акта, так и особенностями его реализации. В научной литературе указывается, что в любом случае правовой акт, который подлежит опубликованию, не должен вступать в силу ранее, чем на следующий день после его официального опубликования [11] Бахрах Д.Н. Очерки теории российского права. – М., 2008. – С. 72. .

13. В соответствии со статьёй 15 Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

Данная норма предусматривает обязанность представительных органов местного самоуправления организовать заседание таким образом, чтобы обеспечить гражданам возможность присутствовать. Вместе с тем, фактически такая возможность есть не всегда, (например, из-за переполненности зала не все желающие смогут попасть на заседание), однако представительный орган должен принять все возможные меры, чтобы обеспечить возможность присутствия всем желающим.

Данная норма, по нашему мнению, не запрещает представительным органам проводить закрытые заседания в случаях, когда это необходимо для защиты прав и свобод третьих лиц (например, при рассмотрении вопросов о нарушениях правил этики) и ограничивать тем самым возможность граждан присутствовать на заседаниях. Вместе с тем, такие ограничения должны носить характер исключительных.

14. Довольно часто, в том числе и органами прокуратуры Российской Федерации, задаётся вопрос о наличии в Регламенте коррупциогенных факторов. При установлении факта наличия коррупциогенных факторов необходимо иметь в виду следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Как видно из определения, коррупциогенные факторы бывают двоякого рода: первые – относящиеся к деятельности органа публичной власти, выступающего в роли правоприменителя, вторые – относящиеся к установлению требований гражданам, реализующим свои права.

Посмотрим, могут ли, исходя из этого определения, коррупциогенные факторы находится в нормах, регулирующих регламентные процедуры.