Денис Голушков - Регламентные процедуры представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации

Первое и главное в этом вопросе то, что представительный орган местного самоуправления по своей сути не является правоприменительным органом, а является органом правотворческим – это его основная задача. Регламентные процедуры имеют своей целью урегулировать именно правотворческий процесс. Без сомнения, правоприменение тоже присутствует в деятельности представительного органа, однако оно ограничено несколькими, не самыми значительными, функциями и представляет малую часть всей его деятельности. Более того, в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления выступает в качестве правоприменителя (например, утверждение состава избирательной комиссии муниципального образования, принятие решения о соответствии вопросов, выносимых на референдум, действующему законодательству, решение о досрочном прекращении полномочий депутата и т. п.) сроки, основания и другие условия для принятия правоприменительных решений находятся вне рамок регламентных процедур, чаще всего предписаны федеральным законом (во всяком случае в отношении приведённых выше примеров это так). Соответственно, если коррупциогенные факторы и могут иметь место, то их нужно искать в нормах материального права, устанавливающих порядок и основания принятия соответствующих правоприменительных решений.

Во-вторых, коррупциогенные факторы, как следует из приведённого выше определения, предполагают наличие именно административной процедуры [12] Классический пример – подпункт б пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, которая описывает один из типичных коррупциогенных факторов: «определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций». , как разновидности процедуры правоприменительной. Однако представительный орган, как уже говорилось, реализует не административные, а правотворческие процедуры. О том, что антикоррупционная экспертиза имеет своей целью, в первую очередь, деятельность органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями, говорят и сами разработчики методики антикоррупционной экспертизы [13] Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Э.В. Талапина, В.Н. Южаков; под ред. В.Н. Южакова. – М., 2007, – С. 29. .

Таким образом, к нормам, регулирующим регламентные процедуры антикоррупционная методика не должна применяться.

Более того, антикоррупционную методику невозможно и чисто практически применить к регламентным процедурам в силу их специфики. К примеру, на практике никаким образом невозможно установить сроки принятия нормативного правового акта, поскольку всю совокупность принимаемых решений невозможно классифицировать по сложности разработки; более того, время прохождения проекта зачастую зависит не столько от сложности, сколько от сложившейся политической обстановки, которую учесть не представляется возможным в принципе. Тем более невозможно ограничить широту дискреционных полномочий представительного органа, который должен формулировать нормы, исходя из принципов целесообразности, а не принимать какие-то унифицированные решения.

15. Как уже говорилось, несоблюдение самой по себе процедуры принятия правового акта – одно из оснований для признания правового акта, принятого представительным органом, недействующим. Однако судебная практика подчёркивает, что суду необходимо проверять, были ли нарушены существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида [14] Подобная норма сложилась в практике судов ещё при применении ГПК РФ – см. п. 19 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48. Данное правило применяет и КС РФ при рассмотрении процедуры принятия федеральных законов, см., напр., Постановление КС РФ от 14.02.2013 № 4-п. . Таким образом, доказыванию в суде будет подлежать не только сам факт нарушения, но и его существенность, в том числе, с учётом положений процессуального законодательства, нарушение прав и законных интересов. При этом основаниями для признания принятых правовых актов недействующими могут являться как нарушения собственно регламентных процедур [15] См, напр.: определения ВС РФ от 11.12.1999 № 78-Г99-83, от 05.06.2000 № 1-Г00-26, от 13.03.2013 № 9-КГ13-1. , так и нарушения особых требований к порядку принятия отдельных категорий правовых актов, установленных действующим законодательством [16] См., напр.: Определения КС РФ от 03.04.2007 № 171-О-П и от 06.03.2008 № 214-О-П, которыми признана неконституционной процедура изменения территории без учёта мнения населения выраженного им в формах непосредственного осуществления местного самоуправления, даже если необходимость таких процедур прямо не предусмотрена Законом № 131-ФЗ; см. также определение ВС РФ от 26.07.2006 № 61-Г06-3, где основанием для отмены являлось нарушение процедуры, предусмотренной Бюджетным кодексом РФ, а также решение Арбитражного суда Новгородской области от 04.07.2007 по делу № А44-725/2007, Решение Арбитражного суда Самарской области от 02.09.2011 по делу А55 – 24672/2010, где основанием для признания решения представительного органа местного самоуправления недействующими явились нарушения процедуры принятия изменений в Правила землепользования и застройки, установленной Градостроительным кодексом РФ. .

16. В октябре 2015 года статья 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» была дополнена частью 4.1., в соответствии с которой депутаты представительного органа обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта. До ноября 2015 года такая обязанность была установлена для лиц, замещающих должности на постоянной основе, а с указанной даты – для всех лиц, замещающих муниципальные должности.

Эта норма для нас интересна тем, что при определённых обстоятельствах она может оказать влияние на регламентные процедуры. Как известно, депутатская деятельность для многих является не основной, поэтому на практике возможны ситуации, когда, например, депутат, являющийся бизнесменом, вынужден будет принимать участие в обсуждении вопроса, затрагивающего его деловую сферу. В таком случае у него возникнет конфликт интересов.