Дмитрий Комягин - Бюджетное право

Точно так же полномочия участников бюджетного процесса в Российской Федерации регламентируются нормами, содержащимися в БК РФ, но не ежегодным законом. И.Х. Озеров по данному поводу заметил, что бюджет не есть акт материального законодательства: он не создает новых положений, а дает только цифры [144] См.: Озеров И.Х. Финансовое право… C. 11. .

Помимо постоянно действующего закона о финансах (БК РФ) и ежегодных законов о бюджете и об утверждении отчетов об исполнении бюджетов, нормы бюджетного права содержатся в целом ряде иных законов. Всю совокупность законов, регулирующих бюджетные правоотношения, можно назвать бюджетным законодательством в широком смысле.

Правовые нормы, связанные с бюджетным контролем, содержатся, например, в федеральных законах «О Счетной палате Российской Федерации» [145] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ. , «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [146] Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ. , «О парламентском контроле» [147] Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ. , а также «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» [148] Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ. .

Нормы, связанные с закупками товаров, работ и услуг для публичных нужд, имеются в БК РФ и ГК РФ, а также в федеральных законах «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [149] Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. , «О государственном оборонном заказе» [150] Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ. , «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» [151] Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ. .

Статус разных видов государственных и муниципальных учреждений регулируют ГК РФ, федеральные законы «О некоммерческих организациях» (для бюджетных учреждений) [152] Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ. , «Об автономных учреждениях» (для автономных учреждений) [153] Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ. . В БК РФ содержатся нормы, касающиеся казенных учреждений (схема 2.8).

Некоторые аспекты финансового и бюджетного долгосрочного планирования регулирует Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [154] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. . Появление, изменение и дополнение законов, регулирующих бюджетные правоотношения, происходило и происходит постоянно в рамках проводимых реформ.

К подзаконным актам, регулирующим бюджетные правоотношения, в основном относятся нормативные правовые акты Правительства РФ и Минфина России, которые прямо уполномочены осуществлять правовое регулирование в данной сфере (схема 2.12).

В настоящее время существенную роль стали играть акты международных организаций, которые принято называть актами «soft law». Данные акты приобретают силу после добровольного присоединения государства к соответствующему международному договору.

Невозможность систематизации отрасли или подотрасли законодательства заставляет усомниться в их существовании. Четко выстроенная система отрасли или подотрасли права, напротив, говорит о зрелости правового регулирования, достижении определенного качества. Таким же образом наличие структуры (системы) учебного курса правовой дисциплины является необходимым условием ее изучения, которое основано на логическом рассуждении.

Бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, входит в его систему как основной раздел. Одновременно бюджетное право само есть система последовательно расположенных и взаимосвязанных правовых норм, объединенных в институты единством целей, задач, предмета, метода бюджетно-правового регулирования, а также правовыми принципами, применяемыми к однородным правоотношениям [155] См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 412. .

Систему бюджетного права можно определить как совокупность финансово-правовых норм, направленных на регулирование бюджетных правоотношений и сгруппированных в определенной иерархической последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими отношений и значения самих правовых норм.

Таким образом, первичным элементом системы бюджетного права является норма права, т. е. установленное государством обязательное правило для участников бюджетных правоотношений, направленное на регулирование их должного или допустимого поведения. Такие нормы именуют бюджетно-правовыми нормами.

Систематизация права в целом и бюджетного права в частности имеет несколько целей, в числе которых следует назвать: обеспечение полноты правового регулирования (ликвидация пробелов законодательства); обнаружение и ликвидацию коллизий законодательства; устранение устаревших норм; обеспечение доступности и удобства пользования законодательством, поиска необходимых норм; учет законодательства [156] См.: Бережная Е.А. К вопросу о системе бюджетного права // Финансовое право. 2011. № 6. C. 9. .

Бюджетно-правовые нормы, регулирующие определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, первоначально группируются в институты бюджетного права. В отдельных институтах могут формироваться подинституты (субинституты) как составные части бюджетно-правовых институтов. Подинститут в системе бюджетного права располагается между бюджетно-правовой нормой и бюджетно-правовым институтом.

Например, институт бюджетных доходов включает такие составные части (подинституты), как доходы федерального бюджета, доходы бюджета субъекта РФ и доходы местного бюджета. В рамках института бюджетного процесса можно в качестве субинститутов выделить его основные этапы – составление проекта, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, составление и утверждение бюджетной отчетности.

Система бюджетного права может рассматриваться по-разному применительно ко всем трем ипостасям бюджетного права: подотрасли финансового права (подотрасли законодательства), науке и учебной дисциплине. Отличие может состоять, например, в отсутствии общей части у системы бюджетного права как подотрасли финансового права. В то же время система науки бюджетного права и система учебной дисциплины непременно включают общую часть. Другим отличием системы науки от системы подотрасли является устойчивость, неизменность базовых институтов в науке бюджетного права, не свойственная подотрасли законодательства.