Дмитрий Комягин - Бюджетное право

– бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 412);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в государственном оборонном заказе (вид расходов – 413);

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности (вид расходов – 414);

– бюджетные инвестиции в соответствии с концессионными соглашениями (вид расходов – 415).

Иными словами, в зависимости от объекта можно выделить бюджетные инвестиции в объекты государственной (муниципальной) собственности, направленные на увеличение уже существующих объектов государственной (муниципальной) собственности, и бюджетные инвестиции, направленные на создание (приобретение) новых объектов. И в том и в другом случае особым образом учитываются бюджетные инвестиции в сфере государственного оборонного заказа [227] См. также ст. 12 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». .

Вновь приобретенные (созданные) за счет бюджетных инвестиций объекты могут быть переданы на праве оперативного управления или хозяйственного ведения государственным (муниципальным) учреждениям, унитарными предприятиям либо включены в общий нераспределенный массив казны.

Из бюджетных инвестиций, осуществляемых из федерального бюджета, выделяются бюджетные инвестиции на значительную сумму [228] Свыше 1,5 млрд руб. (на 2016 г.). , бюджетные инвестиции федеральным загранучреждениям и унитарным предприятиям независимо от стоимости, решение о которых принимается Правительством РФ. Решение о прочих бюджетных инвестициях принимается в форме правовых актов главных распорядителей бюджетных средств [229] Статья 79 БК РФ. .

В бюджетном учете бюджетные инвестиции обособляются следующим образом. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются как отдельное приложение к закону (решению) о бюджете, где указываются адресаты, объем и цели предоставляемых бюджетных инвестиций (ст. 80 БК РФ). Бюджетные инвестиции капитального характера, выделяемые из федерального бюджета (иных бюджетных инвестиций законодательством не предусмотрено), включаются в федеральную адресную инвестиционную программу (ст. 179.1 БК РФ), которая является приложением к федеральному закону о федеральном бюджете.

Все бюджетные инвестиции, в том числе такие, которые адресуются юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями, имеют один характерный признак: предоставление инвестиций влечет увеличение публичной стоимости или возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц – адресатов бюджетных инвестиций.

Указанный признак означает, что выплаты из бюджета в форме инвестиций сопровождаются поступлением (увеличением) нефинансовых активов [230] Код 300 по классификации операций сектора государственного управления (ст. 23.1 БК РФ). . Таким образом, с позиции статистики государственных финансов (СГФ) бюджетные инвестиции не являются чистыми расходами [231] Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда (Washington, 2001): . . Итог исполнения бюджета с точки зрения СГФ будет выражаться в чистых активах (ЧА), которые составляют сумму изменения нефинансовых (НФА) и финансовых (ФА) активов за вычетом изменения обязательств (О) [232] ЧА = изм. НФА + изм. ФА – изм. О. . Эти данные должны входить в баланс исполнения бюджета, который составляет часть бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Однако баланс исполнения бюджета не является основным документом бюджетной отчетности. Итоговый отчет об исполнении бюджета, который утверждается представительным органом власти, включает данные по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета (ст. 264.1 БК РФ). Согласно действующим правилам бюджетного учета и отчетности нефинансовые активы, в том числе полученные за счет бюджетных инвестиций, остаются за балансом бюджета, не влияют на итоговый отчет о его исполнении, который является итогом кассового движения денежных средств. Данное положение вещей оставляет без ответа неизбежно возникающий вопрос: насколько адекватно увеличение публичного имущества произведенным бюджетным инвестициям (расходам)?

Задачу измерения результата инвестиций нельзя назвать простой. Если вспомнить, что главным экономическим критерием инвестиций является будущий доход или экономия, то мы встаем перед необходимостью введения данного показателя в отчетность. Иными словами, результатом бюджетных инвестиций должно являться не увеличение массы публичного имущества (неденежной части казны), а будущая выгода [233] С этой точки зрения оправданно предложение О.А. Акопяна о телеологическом критерии для разграничения инвестиций. См.: Конюхова Т.В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. 2010. № 10. C. 114–119. . Одним из направлений совершенствования бюджетного законодательства является установление механизма, который позволил бы увидеть будущие блага от бюджетных инвестиций.

Государственные и муниципальные закупки (закупки для публичных нужд) представляют собой, во-первых, одно из направлений бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг (работ) и отдельный вид расходов казенных учреждений. Во-вторых, закупки для публичных нужд эволюционировали в самостоятельный межотраслевой правовой институт, регулирование которого осуществляется одновременно гражданским, бюджетным и специальным законодательством.

Источниками правового регулирования закупок для публичных нужд являются ГК РФ, БК РФ и специальный федеральный закон о контрактной системе, который принят во исполнение одновременно и БК РФ, и ГК РФ [234] Статья 2 Закона о контрактной системе. .

Кроме того, в рамках общих принципов и положений, установленных Законом о контрактной системе, действует ряд законов, которые регулируют закупки отдельных видов товаров или услуг для государственных нужд. В частности, это:

– поставки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд [235] Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд». ;