Дмитрий Комягин - Бюджетное право

В связи с вышесказанным следует вспомнить давно известную классификацию расходов по признаку возвратности (на возвратные и безвозвратные, или потребительные). Например, безвозвратными расходами будут выплаты денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений, т. е. те, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции, иные капитальные расходы, инновационные расходы можно с этой точки зрения отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.

Следующий способ классификации бюджетных расходов – это ведомственная классификация, или классификация расходов в зависимости от субъекта, управляющего данными расходами ( классификация по управлению).

Ведомственная классификация расходов должна быть связана с функциональной классификацией, но в реальности не совпадает с ней. Ведомственную классификацию можно увидеть в перечне главных распорядителей бюджетных средств, ежегодно устанавливаемом законом (решением) о бюджете (ведомственная структура расходов) [244] Перечень тех главных распорядителей бюджетных средств, которые относятся к органам исполнительной власти (для федерального уровня – министерства, службы, агентства), можно увидеть также в правовом акте, устанавливающем структуру органов исполнительной власти. .

Еще один вид подразделения – территориальная классификация расходов, или классификация расходов по признаку принадлежности, требует установления ответственности разных уровней публичной власти за выполнение публичных задач. Общегосударственные расходы (централизованные расходы) возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения – за местным уровнем.

Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ).

В новейший период развития бюджетного законодательства распределение расходов бюджета по территориальному признаку связано с понятием расходного обязательства бюджета. Каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно. Принадлежность расходного обязательства устанавливается исходя из того, органом власти какого уровня был принят нормативный правовой акт или заключен контракт, установивший конкретное расходное обязательство. Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями [245] Напомним, что согласно принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) недопустимо установление расходного обязательства, подлежащего исполнению за счет доходов и источников финансирования другого бюджета, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух бюджетов и более и, кроме того, за счет консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение расходного обязательства. .

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно этому же закону, как уже указывалось в гл. 2 учебника, полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы – расходы, повторяющиеся ежегодно. Чрезвычайные – такие расходы, которые не могли быть предусмотрены заранее. Это разграничение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому следует учитывать буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения [246] См. ст. 8 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» (СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375), ст. 27 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277), п. 5 ст. 154 БК РФ. Возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще ст. 25 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ВВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543), который утратил силу с 1 января 2000 г. , называется чрезвычайным бюджетом» [247] См.: Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. C. 419. .

Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от «мирного» бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что доходы бюджета в чрезвычайный период формируются за счет изъятия необходимого для чрезвычайных нужд имущества, а расходы осуществляются в упрощенном порядке. Особым образом учитывается государственный внутренний долг, а исполнение бюджета по источникам финансирования его дефицита может приостановиться [248] Подробнее см.: Комягин Д.Л., Лебедев С.К., Лукоянов И.В., Ходяков М.В. Военный бюджет России: историко-правовое исследование // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. М., 2008. . Добавим, что в чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для решения чрезвычайных задач.