Дмитрий Комягин - Бюджетное право

Помимо разграничения по времени возникновения – в мирный или чрезвычайный период – можно указать на более существенный признак разграничения чрезвычайных и обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы хотя и изменяются в цифрах, но соответствуют плану, а во втором – выходят за рамки этого плана [249] Цит. по: Ялбулганов А.А. Развитие финансово-правовой доктрины (XIX в. – начало XX в.) // Финансовое право. 2010. № 3. C. 29. .

Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба [250] Подробнее см.: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991. , сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их предотвращение и ликвидацию предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций.

Наконец, еще одним способом классификации бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные.

В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми (временными) расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, размер которых не поддавался точному прогнозированию [251] См.: Лебедев В.А. Указ. соч. C. 134. .

Современная ситуация, характеризующаяся инфляцией и экономической нестабильностью, позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в дальнейшем планировании соответствующих расходов. Планирование непрограммных (постоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.

Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить классификацию бюджетных расходов на расходы на содержание государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций) [252] Это связано с понятиями бюджета-брутто, включающего все затраты, и бюджета-нетто, «очищенного» от «эксплуатационных» расходов. . Создание и реализация самих целевых программ требует квалифицированного и постоянно действующего аппарата и материального базиса для его функционирования. При переводе данных расходов, как и расходов на исполнение некоторых других публичных функций, в программную часть бюджета возникают сложности, так как осуществление тех или иных функций не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.

Ниже будут более подробно рассмотрены некоторые отдельные направления бюджетных расходов, исходя из их функциональной характеристики. Эти виды расходов обладают заметной спецификой, кроме того, их рассмотрение представляет познавательный интерес. В действительности все разделы классификации расходов бюджета обладают своей спецификой, так как их появление и обособление вызвано совокупностью сложных исторических и экономических процессов. Однако подробное рассмотрение всех без исключения видов расходов в учебном пособии сделает его слишком громоздким. Таким образом, в качестве примеров подробно будут рассмотрены расходы на оборону и расходы на образование. Схематично можно представить также особенности бюджетных расходов на здравоохранение (схема 3.8) и на реализацию социальной политики (схема 3.9).

Значение и рост военных расходов

Неизменной составляющей бюджетных расходов во все времена были расходы военного характера. Содержание армии, обеспечение ее вооружением, продовольствием, обмундированием всегда являлось одной из важнейших забот государства, необходимой и вынужденной государственной потребностью, выраженной, как правило, в значительных суммах расходов.

Для России в силу исторических и геополитических особенностей задача тщательного планирования и осуществления расходов на оборону была и остается одной из важнейших задач государственного строительства, напрямую связанной с обеспечением национальной безопасности, успешным социально-экономическим развитием общества.

Военные расходы, имея непроизводительный характер, поглощают существенную часть национального богатства, на их покрытие уходят колоссальные финансовые ресурсы, позволяющие с известной долей условности выделять в рамках государственного бюджета одну из наиболее затратных его частей – военный бюджет.

Известный российский специалист в области государственных финансов и финансового права М.И. Боголепов почти сто лет назад заметил, что «поддержание мира и готовность к войне стоят так дорого, что создается впечатление, будто современные государства все время ведут войну… Кровь льется теперь реже, чем раньше, но современные народы постоянно истощаются в других отношениях: они истекают капиталами. Современная война – борьба машин и капитала» [253] Боголепов М.И. Государственный долг. СПб., 1910. C. 186. .

С той поры мало что изменилось. Начиная с XIX в. и по сегодняшний день во всех крупных государствах расходы в мирное время по статье «оборона» составляют примерно треть от всех общегосударственных затрат. В период войны такие издержки могут даже превышать все расходы «мирного» бюджета. Это в полной мере относится и к России. По величине расходов на содержание военного ведомства в мирное время Россия уступала в конце XIX – начале XX в. только Великобритании. Военная организация России, по образному выражению одного из ученых начала ХХ в., представляла собой «огромного потребляющего Левиафана – многие миллионы людей, борющихся на земле, на воде и на воздухе, под землею и под водою, должны быть накормлены, одеты, обуты и вооружены целым арсеналом смертоносных орудий, начиная от самых грубых, кончая самыми сложными, являющимися последним словом техники XX в. Давать безостановочно пищу этому многомиллионноголовому Левиафану, напряженно поддерживая в нем силу его стальных мускулов, – задача технически очень трудная и экономически требующая регулярного расходования весьма крупных масс капитала» [254] Военные займы / под ред. М.И. Туган-Барановского. Пг., 1917. С. 148. .