Станислав Мазурин - Финансовое право

Общей теорией права, на основе достижений социологических наук, выработаны два способа разрешения юридических конфликтов: разрешение конфликта самими участниками и разрешение конфликта посредством вмешательства третьей стороны. [47] См., например: Абдулаев М. И., Комаров С. А. Проблемы теории государства и права: Учебник для вузов. СПб., 2003. С. 450; Социология права: Учебное пособие / Под ред. В. М. Сырых. М., 2001. С. 258. В качестве процедур преодоления противоборства сторон различные отрасли права используют неформальные средства (переговоры, посредничество, обращение к арбитру) и юридические средства (использование ветвями власти механизма сдержек и противовесов, согласительные процедуры, судебное рассмотрение).

Механизм разрешения финансово-правовых конфликтов имеет определенные особенности, отражающие приоритет властного правового воздействия на финансовые отношения и их публичный характер. Потенциально стороны финансово-правового конфликта имеют возможность урегулировать возникшее противоборство неформальными процедурами, однако участие государства или муниципального образования в качестве обязательного субъекта финансового правоотношения в совокупности с преимущественно императивным методом правового регулирования не позволяет говорить о широком использовании и высокой эффективности перечисленных мер.

В современных условиях финансовой деятельности государства и муниципальных образований наибольшее значение имеют юридические средства разрешения финансово-правовых конфликтов. Необходимо отметить, что эти процедуры нормативно закреплены Конституцией РФ, которая легализовала возможность противоборства различных субъектов права и, как следствие, предусмотрела правовые средства разрешения конфликтов (см., например, ст. 35, 57, 105 и др.). Финансовое право, как и любая другая отрасль права, имеет конституционные основы, поэтому разрешение финансово-правовых конфликтов осуществляется на основе конституционно предусмотренных процедур, особенности и порядок применения которых детализируются финансовым законодательством.

Процедура разрешения финансово-правового конфликта – это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий уполномоченных субъектов финансового права в целях прекращения конфликтного финансового правоотношения.

Правовые средства, используемые в механизме регулирования юридических конфликтов, выполняют различные функции, отражающие динамику противоборства сторон. Функциональные особенности позволяют классифицировать такие процедуры следующим образом:

процедуры, оказывающие позитивное регулирование (направленные на создание и поддержание с помощью правовых норм оптимального сочетания, гармонизации противоречивых сторон конфликта);

процедуры, направленные на постепенное преодоление различий между сторонами конфликта (установление поощрительных, обязывающих норм и т. д.); процедуры, устанавливающие правовой режим запрета на конфликты, проявляющиеся в антиобщественных действиях [48] См.: Бондарь Н. С. Конституционное право как средство разрешения межнациональных конфликтов // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы науч. конф. / Под ред. С. А. Авакьяна. М., 2001. С. 23–24. .

Поскольку обязательным участником финансовых правоотношений, а следовательно, и стороной финансово-правового конфликта выступает государство или муниципальное образование, то одной из процедур разрешения конфликтных ситуаций является механизм сдержек и противовесов, предусматривающий возможность предотвращения и разрешения конфликтных ситуаций между ветвями власти. В механизме разрешения финансово-правовых конфликтов этот способ наиболее применим к бюджетным правоотношениям, так как их участниками выступают представительная и исполнительная ветви государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления, а также судебная система. Например, в соответствии с БК РФ Государственной Думе предоставляется право вернуть проект федерального бюджета на очередной финансовый год в Правительство РФ на доработку (ст. 202); при повторном отклонении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума обязана поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 203); Государственная Дума имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета (п. 3 ст. 279).

Механизм сдержек и противовесов используется и для разрешения бюджетно-правовых конфликтов, возникших между Президентом РФ и парламентом (согласно ст. 210 БК РФ Президент РФ имеет право отклонить федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Федеральным Собранием РФ).

Разрешение финансово-правовых конфликтов процедурами, обусловленными конституционным принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), находит концентрированное выражение в бюджетном процессе. Учитывая политическую напряженность бюджетного процесса, объективно обусловленную участием в нем всех ветвей власти, взаимным бюджетным контролем за правотворческой и правореализационной финансовой деятельностью представительных и исполнительных органов, а также особенностями правового положения судебной ветви власти в системе бюджетных отношений, БК РФ использует возможность разрешения финансовых конфликтов с привлечением всех ветвей власти. Например, на стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета возможно разногласие Федерального Собрания, Конституционного Суда РФ или иных органов федеральной судебной системы с Правительством РФ (Министерством финансов РФ) по поводу составления последним смет расходов (ведомственных бюджетов) соответствующих органов.

Предусмотренные БК РФ процедуры преодоления возникших разногласий подчеркивают важность политико-правового компромисса между органами власти относительно распределения государственных денежных средств на обеспечение их деятельности.

Наиболее конфликтной стадией бюджетного процесса является рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой. Конфликты здесь обусловлены, как правило, нецелевым использованием бюджетных средств исполнителями федерального бюджета.

Законодательно регламентированный процесс подготовки к рассмотрению федерального закона об исполнении федерального бюджета предусматривает различные процедуры разрешения финансовых конфликтов, возникающих между исполнительной ветвью власти (подготавливающей отчет об исполнении бюджета) и представительной (осуществляющей внешний аудит этого отчета). Однако полноценная реализация принципа разделения властей, находя должное проявление в бюджетном праве, предполагает участие и судебной власти в рассмотрении отчета об исполнении бюджета.