Александр Чаплинский - Разрешительная деятельность в Российской Федерации

Ш., будучи директором юридического лица, организовал добычу песчано-гравийной смеси на земельном участке, складирование полученного материала в насыпи, частичную переработку смеси в инертный материал, который впоследствии реализовался. Данные действия были произведены без предварительного получения лицензии на пользование недрами и повлекли причинение ущерба государству. Решениями судов Краснодарского края Ш. был признан виновным в незаконной предпринимательской деятельности (cm. 171 УК РФ) с наказанием в виде лишения свободы на срок 2 года.

Также имеется ряд специальных составов, предусматривающих ответственность за деятельность без лицензии в отдельных сферах. Например, КоАП РФ предусматривает особую ответственность за безлицензионную деятельность: в сфере азартных игр (ст. 14.1.1), в сфере транспорта (ст. 14.1.2), по управлению многоквартирными домами (ст. 14.1.3), по производству или обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 14.17) и ряд других.

Специальные составы УК РФ устанавливают ответственность за безлицензионные: банковскую деятельность, повлекшую крупный ущерб или доход (ст. 172); медицинскую или фармацевтическую деятельность, повлекшую вред жизни или здоровью (ст. 235); производство лекарственных средств или медицинских изделий (ст. 235.1).

1. Неполная систематизация и унификация правил лицензирования Несмотря на довольно высокий уровень кодификации законодательства о лицензировании (под действие Федерального закона № 99-ФЗ подпадает 49 видов лицензий из 66 существующих, т. е. 74,2 %), систематизация и унификация правил реализации данного разрешительного режима не завершены.

В Федеральном законе № 99-ФЗ не указаны 4 вида лицензирования. Также 13 видов лицензирования полностью выведены из-под действия данного закона. Из 49 видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ, особенности установлены иными законодательными актами в отношении 7 видов деятельности. В связи с этим необходимо завершить работу по унификации правил лицензирования, в том числе:

а) включить в Федеральный закон № 99-ФЗ указание на все существующие виды лицензий, являющихся административно-правовым разрешением (исключение должны составить лицензии на приобретение оружия, которые являются разрешением на совершение отдельного или отдельных действий, – данная лицензия должна быть переименована в разрешение без включения в Федеральный закон № 99-ФЗ);

б) сократить перечень видов лицензирования, частично или полностью выведенных из-под действия данного закона, распространив унифицированные правила лицензирования на следующие виды деятельности: 1) космическая деятельность; 2) деятельность по осуществлению банковских операций; 3) деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (возможно закрепление особенностей в отраслевом законодательстве); 4) страховая деятельность; 5) деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; 6) клиринговая деятельность;

7) деятельность в сфере инвестиционных фондов; 8) деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию; 9) деятельность по проведению организованных торгов; 10) репозитарная деятельность.

2. Отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования в отношении отдельных видов лицензирования

Во-первых, в отношении 9 видов деятельности ни федеральные законы, ни положения о лицензировании, утверждаемые постановлениями правительства РФ, не содержат четкого и закрытого перечня работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. Соответствующие изменения должны быть внесены в положения о лицензировании деятельности по:

производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции;

тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;

перевозке воздушным транспортом пассажиров; перевозке воздушным транспортом грузов; перевозке железнодорожным транспортом опасных грузов; погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; буксировке морским транспортом;

изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ, баз данных и фонограмм на любых видах носителей;

предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

Во-вторых, применительно к 3 видам деятельности, выведенным из-под действия Федерального закона № 99-ФЗ, существующее регулирование имеет недостаточно подробный характер.

В отношении лицензирования деятельности в области использования атомной энергии, репозитарной деятельности, а также приобретения, экспонирования и коллекционирования оружия и патронов к нему необходимо внести в соответствующие законодательные и подзаконные акты изменения, направленные на установление подробного порядка осуществления данных видов лицензирования.

В-третьих, в отношении 3 видов лицензий – лицензии на космическую деятельность, на деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг и на репозитарную деятельность – федеральные законы должны быть дополнены положениями, содержащими прямое указание на срок действия лицензий или их бессрочность.

3 . Отсутствие административных регламентов в отношении значительного количества видов лицензирования

Во-первых, в отношении 8 видов лицензий наличие административных регламентов не предусмотрено, так как лицензирование осуществляется Банком России, на деятельность которого Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не распространяется.

Данный подход является неоправданным, поскольку по своей сути функция Банка России по лицензированию отдельных видов деятельности не отличается от аналогичных функций федеральных органов исполнительной власти: некоторые виды деятельности ранее лицензировались ФСФР.

В отношении 4 видов деятельности, лицензирование которых осуществляет Банк России, ранее действовали административные регламенты Федеральной службы по финансовым рынкам. В их число входят страховая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельность в сфере инвестиционных фондов и деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию. Все указанные регламенты в настоящее время признаны утратившими силу.