Александр Чаплинский - Разрешительная деятельность в Российской Федерации

Н.В. Субанова пишет о наличии как минимум 9 наиболее распространенных форм данной деятельности. Это лицензирование; предоставление разрешения; сертификация; предоставление допуска; аттестация; аккредитация; квотирование; регистрация; предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т. п.) [12] Там же. .

Л.К. Терещенко и Н.А. Игнатюк выделяют в российском законодательстве 13 самостоятельных административно-правовых режимов. Это лицензирование; регистрация; разрешение; квотирование; аккредитация; экспертиза; экзамен; сертификация; стандартизация; конкурс; оценка; согласование и утверждение; аттестация [13] Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах// СПС «Консультант+». М.: Юстицинформ, 2005. .

Нами в ходе анализа российской разрешительной системы были выявлены 22 формы разрешительной деятельности, которые могут быть распределены на 2 основные группы.

В первую группу входят типовые (массовые) формы разрешительной деятельности, т. е. наиболее распространенные разрешительные режимы, которые включают, как правило, не менее 15 одноименных видов разрешений. В их число входят:

1) лицензирование;

2) государственная регистрация разрешительного значения;

3) государственная аккредитация;

4) государственная аттестация;

5) выдача разрешений;

6) согласование отдельных действий или документов;

7) государственная сертификация;

8) ведение государственных учетов, имеющих разрешительный характер;

9) государственная экспертиза разрешительного значения.

Во вторую группу включены нетиповые (иные) формы разрешительной деятельности, т. е. малочисленные разрешительные режимы, в число которых входят:

1) выдача заключений, свидетельств, удостоверений и иных документов;

2) дипломирование;

3) допуск;

4) классификация;

5) наделение правом или полномочием;

6) нормирование (установление или утверждение нормативов);

7) определение лиц;

8) освидетельствование;

9) паспортизация;

10) признание или подтверждение;

11) принятие решения;

11) присвоение;

12) утверждение;

13) иные разрешительные режимы (например, опробование и клеймение, технический осмотр, установление маршрута, распределение квоты).

Реализация разрешительных режимов осуществляется посредством разрешительных процедур, под которыми, по нашему мнению, можно понимать совокупность административных процедур, осуществляемых органами власти по запросам физических и юридических лиц в целях предоставления конкретного разрешения. Как отмечает С.Н. Махина, совокупность таких процедур образует разрешительное производство [14] Разрешительная система в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев // СПС «Консультант+». М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2015. .

В настоящее время определения всех разрешительных режимов в нормативно-правовых актах отсутствуют. Исключение составляет лицензирование, определение которого закреплено в Федеральном законе от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (пп. 1 и 2 ст. 3). В связи с этим первичный подсчет количества видов разрешений, относящихся к каждому разрешительному режиму, был проведен исключительно на основании названий.

В ходе инвентаризации в федеральном законодательстве был выявлен 541 вид разрешений,в число которых входят 465 типовых и 76 нетиповых разрешений. Количество видов разрешений по каждому разрешительному режиму представлено в табл. 1.

Таблица 1.

Количество видов разрешений в разрезе разрешительных режимов

Следует отметить, что инвентаризация проводилась в отношении разрешений, установленных в федеральном законодательстве. Соответственно, в табл. I не учтены разрешения, которые закреплены только на региональном или муниципальном уровне по инициативе органов соответствующих публично-правовых образований. Однако с учетом высокого уровня централизации российского государства можно предположить, что количество разрешений, зафиксированных только на региональном или муниципальном уровне, незначительно.

Результаты проведенной инвентаризации свидетельствуют о крайне высокой степени концентрации разрешительной деятельности на федеральном уровне.

Федеральные органы исполнительной власти и федеральные организации, обладающие публично-властными функциями, предоставляют 505 (93 %) разрешений. В то же время органы субъектов Российской Федерации исполняют полномочия по предоставлению 80 (15 %) разрешений, а органы местного самоуправления предоставляют только 29 (5 %) разрешений [15] Сумма данных значений превышает общее количество выявленных видов разрешений (541), поскольку одно разрешение может предоставляться одновременно органами двух или даже трех уровней власти (например, для разных лиц или в отношении разных категорий объектов). .

Федеральные органы (организации) предоставляют разрешения в рамках разрешительных режимов всех видов, органы субъектов Российской Федерации – только 8 видов (кроме государственной сертификации). В то же время органы местного самоуправления обладают полномочиями в рамках только 6 видов разрешительных режимов: они не исполняют полномочия по лицензированию, аккредитации, сертификации, а также по ведению государственных учетов, имеющих разрешительный характер.

Количество видов разрешений, предоставляемых на каждом уровне публичной власти, приведено в табл. 2.

Однако в реальности уровень централизации разрешительных полномочий еще выше. Из 80 видов разрешений, выдаваемых органами субъектов Российской Федерации, только 60 представляют собой собственные полномочия регионов. Остальные 20 видов разрешений являются федеральными полномочиями, переданными для осуществления субъектам. В табл. 3 представлена доля разрешительных полномочий, являющихся собственными полномочиями регионов, в разрезе по каждому разрешительному режиму.

В отличие от разрешений, предоставляемых органами субъектов Российской Федерации, все виды муниципальных разрешений, указанные в федеральном законодательстве, являются собственными полномочиями муниципалитетов.

Таблица 2.

Распределение видов разрешений по уровням публичной власти

Таблица 3.