Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

Не приходилось сомневаться, что довольно скоро «постноменклатурщики» выдавят «демократов» из властной среды либо адсорбируют.

Внести Президенту предложение об освобождении главы администраций от должности были указами [168]уполномочены Председатель Совета Министров РСФСР, Руководитель Администрации Президента и Главный государственный инспектор – Начальник Контрольного управления Администрации Президента [169].

Назначая главами администраций народных депутатов России и депутатов региональных Советов, Ельцин заранее ограничивал себя в праве отрешать их, поскольку по законам «О статусе народного депутата РСФСР» и «О статусе народного депутата местного Совета в РСФСР» [170] их нельзя было увольнять без согласия Верховного Совета или соответствующего регионального Совета [171].

Первым «отрешенцем» стал Калашников, проработавший Главой администрации всего пять месяцев – с октября 1991 по март 1992 г. Его сняли за «серьезные нарушения, допущенные […] при распределении легковых автомобилей, предназначенных сдатчикам зерна и сельхозпродукции, а также использование служебного положения в личных целях» [172]. Вторым отрешили Главу администрации Псковской области Анатолия Добрякова (в советское время работал Директором «Псков-нефтепродукта», получил должность благодаря поддержке «демократов»), обвиненного в причастности к незаконным поставкам топлива и цветных металлов в Прибалтику. Он продержался семь месяцев – с октября 1991 по май 1992 г. [173]

4. Назначение глав администраций Президентом объявлялось исключительно временной мерой. Выборные институты тогда откровенно фетишизировали. Верховный Совет РСФСР запланировал провести повсеместные выборы глав уже 8 декабря 1991 г. (обсуждалась и другая дата – 24 ноября), принял необходимый Закон «О выборах главы администрации» [174] (разрешавший, кстати, проводить безальтернативные выборы – ст. 33) и пр. Но такой подход Ельцина и его команду категорически не устраивал [175], они боялись (и небезосновательно) потерять контроль над ситуацией [176]. Тем более, что предстояли социально-экономические реформы и избирательные кампании могли обернуться крайне неприятными последствиями для федеральной исполнительной власти [177].

28 октября 1991 г. на открытии второго этапа V (внеочередного) Съезда (28 октября – 2 ноября) Президент заявил: «[…] проводить мощные избирательные кампании и одновременно глубокие экономические преобразования – невозможно! Пойти на это – значит, погубить все!» [178]. Депутаты согласились с Ельциным. 1 ноября они приняли Постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», которое ввело 13-месячный мораторий на проведение выборов всех уровней (кроме уже назначенных выборов президентов и Верховных Советов республик [179]– см. Главу I) [180], а также дополнительно закрепило, что главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами.

Об отстранении глав в Постановлении прямо ничего не говорилось, но логично утверждать, что оно по факту дополнительно закрепило действовавший порядок (не отменив его и не изменив).

5. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. [181] (в действительности три договора – 1) с республиками (в нем не участвовали Татарстан, чье руководство остро переживало срыв заключения Союзного договора, который должен был «уравнять» бывшие автономии с Россией, и Чечено-Ингушетия, фактически распавшаяся; см. далее), 2) с краями; областями, Москвой и Санкт-Петербургом (в сентябре 1991 г. Ленинград переименовали, «северной столице» вернули историческое название), 3) с ЕАО и автономными округами), и поправки, внесенные в Конституцию Законом от 21 апреля 1991-го [182], трансформировали Россию из полуфедерации в федерацию. Края, области, автономная область, автономные округа и Москва с Санкт-Петербургом стали субъектами Федерации. Хотя и не равноправными с республиками и между собой.

В Конституцию включили раздел VI 1«Органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа», в которой была соответствующая глава 16 2«Краевая, областная администрация, администрация автономной области, автономного округа». В статье 136 4указывалось, что администрация подотчетна Совету и «вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции», в статье 136 5– что полномочия, порядок формирования, организации и деятельности администрации устанавливается российским законом и что глава администрации руководит администрацией на основе принципа единоначалия.

За Президентом записали права приостанавливать действие актов президентов и Советов Министров (Кабинетов Министров) республик, а также отменять акты краевых, областных администраций, администраций автономной области и автономных округов «в случае противоречия этих актов законодательству Российской Федерации» (ст. 121-8). У Совета Министров Федерации, кстати, к тому времени уже имелось право отменять «противоречащие законодательству» акты администраций (ст. 128) [183].

Закон от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой областной администрации» [184]закреплял обязательную выборность глав администраций («Глава администрации избирается населением края, области на пять лет путем всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании» – п. 2 ст. 36). Структуру администрации теперь поручили утверждать Совету (п. 3 ст. 35). Глав администраций ограничили и в еще одном важном вопросе – назначения и освобождения от должностей руководителей «органов управления финансами и социальной защиты населения». Эти решения впредь должны были утверждать депутаты (п. 1 ст. 39). У глав осталось право опротестовывать решения Советов (ст. 43), появилось также право вносить на рассмотрение Советов проекты решений (п. 1 ст. 48).

Закон наделил Совет полномочием выражать недоверие избранному главе администрации («в связи с допущенными им нарушениями Конституции РСФСР и законов Российской Федерации» – п. 2. ст. 42), для принятия решения о выражении недоверия были необходимы голоса не менее двух третей избранного депутатского корпуса (п. 3 ст. 27). После выражения главе недоверия Президент мог отстранить его от исполнения обязанностей, а депутаты – запустить процедуру отзыва, то есть специального голосования избирателей по вопросу о прекращении полномочий главы (п 2, 3 ст. 42) [185]. Президент также обладал правом отрешить главу «за нарушение Конституции РСФСР и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации» на основании заключения Конституционного Суда» (ст. 68).