Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

12 марта VIII (внеочередной) Съезд (10–13 марта) ввел в действие принятые (и затем «замороженные») предыдущим Съездом поправки в Конституцию о праве Верховного Совета приостанавливать действие указов и распоряжений Президента и т. д. [217]

Ельцин в ответ пригрозил ввести «особый порядок управления». Но так и не ввел.

Депутаты, в свою очередь, попытались отправить его в отставку. Однако на IX (внеочередном) Съезде (26–29 марта) [218]решение об импичменте не набрало необходимого числа голосов. (Известно, что если бы оно было принято, Ельцин бы немедленно разогнал Съезд и Верховный совет. Все к этому было готово [219].)

В конечном счете спор между Президентом и депутатами решили вынести на референдум. Обе стороны конфликта верили, что выиграют его.

Постановление «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» было отменено [220]. Это означало, что Ельцину теперь надлежало исполнять Постановление «О главах администраций» в полном объеме, согласовывать решения об отрешении глав с Советами.

Впрочем, отношения между Президентом, главами и Советами вскоре поставили на законодательную основу. «Депутатский» Закон от

1 апреля 1993 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» [221]содержал три важные новации, ограничивающие президентскую власть. Во-первых, инициировать процедуру назначения главы администрации отныне мог только Совет, обратившись со специальным предложением к Президенту. Внеся на согласование депутатам одну кандидатуру или несколько (тоже довольно существенная новация), тот должен был месяц ожидать их решения. Правда, если по истечении этого срока вопрос о согласовании оставался нерассмотренным, у Президента появлялось право назначить главу самостоятельно (ст. 1). Во-вторых, в случае отклонения президентских кандидатур Совет мог предложить представить ему новые либо вообще назначить выборы (п. 1 ст. 2). В-третьих, выражение Советом недоверия главе впредь предполагало обязанность Президента отправить его в отставку, неисполнение этой обязанности влекло автоматическую отставку главы (ст. 5). Для согласования кандидатуры требовались голоса более половины депутатов, присутствующих на соответствующем заседании, для выражения недоверия – голоса не менее двух третей избранных в Совет депутатов (п. 1 ст. 2, ст. 5). Закон уточнил также, что отрешить назначенца единолично Президент может лишь за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, актов, принимаемых Президентом, Правительством и иными федеральными органами государственной власти и управления и т. д. (ст. 6).

Для Ельцина было хорошо уже то, что от него не потребовали провести повсеместное переназначение глав согласно новому порядку (а это выглядело бы логичным шагом) и что Советы управомочили ставить вопрос о переназначении, лишь если глава администрации был назначен вопреки воле депутатов (ст. 9).

24 апреля 1993 г. состоялся референдум по вопросам о доверии Ельцину, об одобрении социально-экономической политики Президента и Правительства, о проведении досрочных выборов народных депутатов и Президента. По первому и второму вопросам решения были приняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме [222]. По третьему и четвертому вопросам решения приняты не были, так как за них проголосовало менее половины граждан, имеющих право участвовать в референдуме (для принятия решения по двум последним вопросам необходимо было набрать большинство голосов от общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме) [223]. Ельцин и его команда интерпретировали результаты референдума как свою победу. Хотя объективно впору было говорить о «ничьей». И о том, что мирно преодолеть политический кризис теперь точно не получится.

1 сентября Ельцин Указом временно отстранил Руцкого, к которому в случае отставки Президента перешло бы исполнение его полномочий [224]. Вице-президент и ельцинские соратники постоянно обвиняли друг друга в коррупции, поэтому формальным поводом для отстранения было объявлено «расследование». Верховный Совет в ответ 3 сентября приостановил действие положений Указа, касающихся Руцкого, и обратился в Конституционный Суд с просьбой проверить их конституционность [225].

Президента в его противостоянии с депутатами последовательно поддерживали немногие назначенцы, только самые убежденные «демократы». Большинство назначенных глав, не говоря уже о «всенародно избранных», либо лавировали между двумя центрами власти с той или иной степенью успешности, либо выжидали. Ельцин был вынужден заигрывать с ними. Тем же занимался и Хасбулатов, благо в целом ряде республик главами оставались председатели Советов (а спикер российского Верховного Совета числил себя «главой законодательной власти»). Показательно, что практически во всех республиках результаты референдума были негативными для Ельцина.

Однако в республиках, перешедших к президентской модели и «не-республиках», время работало скорее на Президента. Многие главы конфликтовали со «своими» Советами [226], стремились к большей власти, а потому; не будучи единомышленниками и сторонниками Ельцина, оказывались проводниками или потенциальными проводниками его курса на усиление персонального начала и исполнительной компоненты во властной системе за счет представительных органов. Проще говоря, у них с ним были общие политические ориентиры.

Еще в 1992 г. при Президенте был создан Совет глав республик [227], а в 1993-ом – Совет глав администраций [228]. Какой-то серьезной роли эти органы не сыграли. Но зато продемонстрировали видимость консолидации корпуса глав вокруг Ельцина. Именно на заседании Совета глав республик, проведенном в Петрозаводске 12 августа, он публично пообещал уже в сентябре решить «вопрос о власти».

Готовясь покончить с двоевластием, Президент 23 августа издал Указ «О дополнительных мерах по правовой и социальной защите глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [229], которым явно рассчитывал повысить лояльность регионалов. В этом Указе вновь фиксировалось, что главы исполнительной власти субъектов Федерации являются должностными лицами в единой системе исполнительной власти, и, главное, предусматривались весомые надбавки к их должностным окладам и, кроме того, на случай поражения на выборах – сохранение за ними заработной платы в течение года. Показательно, что Ельцин счел себя вправе регулировать должностные оклады и пр. не только своих назначенцев, но и президентов республик и других избранных глав.