Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

10. Согласно Конституции, Российская Федерация состоит из 89 государственных территориальных образований (ч. 1 ст. 65), имеющих статус субъектов Федерации, равноправных в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и равноправных между собой в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Конституционные названия – «республика», «край», «область», «город федерального значения», «автономная область», «автономный округ» (ч. 1 ст. 5) – равнозначны и даже в некотором смысле взаимозаменяемы (оговорюсь, что если «город федерального значения» гипотетически можно назвать «республикой», «краем» и т. д., то «республику», «край», «автономную область» никак не назовешь «городом федерального значения»). Возможно, такое мнение покажется излишне категоричным, но мне очевидно, что Конституция исходно предполагает устройство России как симметричной федерации и не допускает предоставления субъектам Федерации каких-либо специальных статусов.

Все субъекты Федерации правообязаны иметь территории (ч. 1 ст. 67), границы которых не могут быть изменены без их согласия (ч. 3 ст. 67); иметь закрепленные в Конституции официальные названия (ч. 1 ст. 65); иметь сферу собственного ведения, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ст. 73); иметь правовые системы, включающие основные законы – конституции или уставы, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85), иметь системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77) и пр.

Как верно пишет Вениамин Чиркин, «прежние названия сохранились, но они перестали по идее быть связанными с различиями в правовом статусе» [249]. Следовательно, по определению нет и быть не может различий между статусами президентов республик и глав иных субъектов Федерации [250].

Президент России наделен широким объемом полномочий. Он глава государства, а значит, высшее должностное лицо государства (ч. 1 ст. 80), гарант Конституции (ч. 2 ст. 80), защитник суверенитета, независимости и государственной целостности Федерации (ч. 2 ст. 80), он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ч. 2. ст. 80) и отвечает за определение основных направлений внешней и внутренней политики (ч. 3 ст. 80), он Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами (ч. 1 ст. 87), он вправе издавать указы по неограниченному кругу вопросов (ст. 90), он обладает правом отлагательного вето на принятые законы (ч. 3 ст. 107), он может миловать осужденных (п. «в» ст. 89). Президент также выступает главой федеральной исполнительной власти [251]. Это прямо нигде не сказано, но ясно следует из содержания Конституции. Правительство назначается Президентом, с Государственной Думой согласуется только кандидатура Председателя Правительства (п. «а», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 111, ч. 2 ст. 112), при необходимости премьер может быть назначен без согласия депутатов (ч. 4 ст. 111). Правительство подчинено и подотчетно Президенту (п. «б» ст. 83, ст. 113, ч. 1, 3 ст. 115, ст. 116) и не может быть отправлено в отставку вопреки его воле (п. «в» ст. 83, ст. 117). (Согласно Федеральному конституционному закону о Правительстве [252], ряд федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, например, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и др., непосредственно подчиняются первому лицу государства – ст. 32).

Следует также учитывать и то, что в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и регионов федеральные и субфедеральные органы исполнительной власти образуют единую систему, вертикаль (ч. 2 ст. 77). Таким образом, Президент, будучи главой государства, одновременно возглавляет единую систему исполнительной власти.

Конституция ничего не говорит о порядке занятия должности главы субъекта Федерации. Она вообще не упоминает ни о главах субъектов Федерации, ни о главах исполнительной власти субъектов Федерации, ни о главах (руководителях) высших органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В части 1 статьи 77 сказано, что региональная система государственной власти устанавливается регионом «самостоятельно» согласно основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленным федеральным законом. В основах конституционного строя (гл. 1), в частности, Россия провозглашена республикой (ч. 1 ст. 1) и светским государством (ч. 1 ст. 14). Из этого следует, что в субъекте Федерации нельзя ввести монархию или теократию. Региональная государственная власть должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную, поскольку так положено разделять государственную власть (ст. 10). В регионе нужно проводить выборы, так как непосредственно через них осуществляется народовластие (ч. 1–3 ст. 3). Но раз Конституция не рассматривает выборы как единственно допустимый способ наделения полномочиями должностных лиц, то определять , кого именно избирать и как; должен федеральный закон. Установление общих принципов организации государственной власти в России (из Конституции прямо следует, что по значению они ниже основ конституционного строя), а значит и организации региональных органов государственной власти относится к совместному ведению Федерации и регионов (п. «н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения принимаются в первую очередь федеральные законы, им должны соответствовать региональные законы (ч. 2 ст. 76). С учетом положений о единстве системы государственной власти в России (ч. 3 ст. 5) и единой системе исполнительной власти в пределах федерального ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77) и пр. федеральный законодатель вправе дополнять общие принципы довольно детальным регулированием. И слово «самостоятельно» в формулировке части статьи 77 нельзя толковать как «совершенно самостоятельно», «независимо ни от кого», ведь самостоятельность прямо ограничена основами конституционного строя, общими принципами организации региональных органов государственной власти, а также – потенциально – конкретными правилами, возможность закрепления которых следует из Конституции.

11. В новой структуре федеральной власти предусмотрели двухпалатный парламент – Федеральное Собрание. Его Государственная Дума считалась «законодательным двигателем». А Совет Федерации был задуман как «законодательный тормоз», «президентская палата» и, одновременно, «палата регионов». Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом № 1400, он должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».