Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

Огромному большинству канадских исследователей федерализма ранее было принято ставить в вину игнорирование значимости национального вопроса (Д. Битти, М. Требилкок), прямое отрицание двунационального характера канадской федерации (Ф. Скотт, Ю. Форси, Х. Торберн, П. Хогг), ее рассмотрение в качестве территориальной федерации и, наконец, отрицание права народов на самоопределение (Д. Смайли, П. Э. Трюдо). [83] Comparative Constitutional Federalism. Europe and America… P. 358. Последнее право чаще всего канадские теоретики и практики традиционно и не без оснований приравнивают к национализму и национал-сепаратизму.

Показательно, что все без исключения названные категории вызывают у канадских конституционалистов справедливое отторжение. Они резонно напоминают, что повышенное внимание институтов публичной власти любого уровня к этнонациональному фактору развития не может породить конструктивных результатов. Принадлежность индивида к любой этнической группе должна оставаться его частным делом и во всяком случае не должна порождать правовых последствий. «Национализм принес человечеству два столетия войн и революций, но он не урегулировал ни одной проблемы». [84] Trudeau P. Federalism and French Canadians… P. 203. «Я настроен против всякого национализма и самоопределения – франкоканадского, ирландского и любого другого… Нам, канадцам, надлежит покончить со всеми теориями нации и национального самоопределения и вместо этого превратить нашу федерацию в подлинно плюралистическое и многоэтническое общество», [85] Trudeau P. Approaches to Politics. Toronto: Summerhill Press, 1971. P. 215. Данный подход унаследовали все преемники П. Трюдо на посту премьер-министра Канады – либералы Дж. Тернер, Ж. Кретьен и П. Мартин, консерваторы Дж. Кларк, Б. Малруни, К. Кемпбелл и нынешний глава федерального правительства консерватор С. Харпер (c 2006 г.). – подчеркивал, в частности, упоминавшийся выше П. Э. Трюдо. Отличавшийся широким кругозором, он осмыслил уроки произошедшего на глазах его поколения крушения Британской и Французской колониальных империй. [86] Laforest G. Op. cit. P. 201. Судьба СССР также наводит на мысль о правоте Трюдо.

Как мы видим, регулирование этнонационального вопроса увязывается канадской конституционной доктриной и практиками федерализма исключительно с упрочением институтов политической и экономической демократии, но не с преобразованием канадской федерации из территориальной в национально-территориальную. Эта сторона доктрины, считавшаяся ранее ее капитальным недостатком, ныне нередко воспринимается как достоинство.

Данное качество канадской теории федерализма образует контраст с до сих пор преобладающим в науке конституционного права стран семьи континентально-европейского, а также смешанного права перманентной настроенностью на позитивное восприятие проблемы прав национальностей и этнических групп. Исключение из данного правила составляет, пожалуй, только недавно опубликованная работа начинающего юриста-конституционалиста М. Тирни из университета Западного Онтарио «Конституционное право и национальный плюрализм». Она в значительной степени посвящена попыткам глубже осмыслить наблюдающуюся в 1990–2000-х годах эволюцию подхода федерального центра к национально-этническим требованиям франкоязычного Квебека и к запросам англоязычного аборигенного населения северо-западных федеральных территорий, административная автономия которых в последнее время заметно расширена, но которые тем не менее пока не наделены статусом членов канадской федерации. [87] Tierney M. Constitutional Law and National Pluralism. Oxford: Oxford Univ. Press, 2005.

Возникновение канадского федеративного государства обычно датируют второй половиной XIX столетия. [88] Впрочем, отдельные зарубежные авторы находят истоки канадской модели федерализма еще в договорах первых франкоязычных колонистов с индейскими племенами. Первый такой договор датируется 1645 г. См.: Constitutional Predicament. Canada after the Referendum of 1992 / ed. by C. Cook. Montreal; Kingston: McGill-Queen’s Univ. Press, 1994. P. 161. Ранее составные части современного Канадского государства были владениями британской короны, подчиненными Министерству колоний и через него парламенту Соединенного Королевства. Статус многочисленных североамериканских колоний Великобритании не был при этом унифицирован. Две крупнейшие колонии – Онтарио и Квебек [89] Применительно к провинции Канаде данные наименования применяются автором для удобства изложения материала. В правовых первоисточниках составившие объединенную провинцию административно-территориальные единицы официально именовались Верхней Канадой (современное Онтарио) и Нижней Канадой (нынешний Квебек). – по принятому парламентом метрополии статуту (Акту об объединении 1840 г. – Unity Act) [90] В первоисточниках и зарубежной литературе часто называется Конституционным актом 1840 г., как и предшествовавшие ему Квебекские акты 1774 и 1791 г г. ( Heard A. Op. cit. P. 110; Magnet J. Constitutional Law of Canada. Cases, Notes and Materials. Montreal: Ivon Blais, 1989. P. 19, 24). Приходится указать на ошибочное утверждение В. В. Маклакова о том, что до 1982 г. ни один правовой акт Канады будто бы не носил названия конституционного (см.: Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: БЕК, 1997. С. 459). являлись равноправными частями объединенной самоуправляемой провинции Канады («колониальной Канады», как ее нередко именуют исследователи). Правительство объединенной провинции несло ответственность перед выборным органом власти – законодательной ассамблеей, а не перед назначаемым и смещаемым короной генерал-губернатором. Четыре периферийные колонии – Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд и Остров Принца Эдуарда – обладали статусом отдельных составных частей Британской империи. Частями провинции Канады они не являлись, хотя и граничили с нею. Еще одна колония – расположенная на Тихоокеанском побережье Британская Колумбия не имела с объединенной провинцией общей границы, так как была отделена от нее тремя тысячами километров владений купеческой корпорации – Компании Гудзонова залива, владевшей землями на основании королевской Хартии.

Объединенная провинция Канада иногда считается в правовой и политической литературе прообразом бездоговорного децентрализованного симметричного федеративного государства. [91] Durand С. Op. cit. P. 80. И. Н. Ившина применительно к объединенной провинции Канаде говорит о ее «протофедерализме» ( Ившина И. Н. Становление и развитие канадского федерализма. Киров: Изд-во Вятского гос. гуманитар. ун-та, 2007. С. 19). С этим трудно согласиться. С подобной недостаточно обоснованной формулировкой нельзя согласиться. Государственное устройство объединенной провинции представляло собой оригинальную амальгаму элементов унитаризма и федерализма при явном (хотя и не закрепленном юридически) преобладании первых. Обе составные части объединенной провинции находились в сфере прямого подчинения провинциальному правительству и через него генерал-губернатору. Органов управления у составных частей провинции в сфере исполнительной и законодательной власти не было. Выборная Законодательная ассамблея провинции была однопалатной (ст. 4 Акта об объединении), тогда как по общему правилу федерализм предполагает двухпалатную структуру центрального органа законодательной власти. [92] Phillips O. H. Op. cit. P. 231; Oliver M. Op. cit. P. 66; Whyte J., Lederman W., Burr D. Canadian Constitutional Law. Cases, Notes and Materials. Toronto: Butterworths, 1992. P. 12. Компетенция центра была в объединенной провинции узкой. Провинциальная ассамблея по ст. 10 Акта об объединении была вправе принимать законы для любой из составных частей провинции, но не для обеих частей сразу. Компетенция составных частей была непомерно обширной; нормы, регулировавшие разграничение сфер компетенции, страдали расплывчатостью. Многие конституционные проблемы (официальный язык, государственные эмблемы и др.) всецело остались вне сферы правового регулирования. У провинции даже не было постоянной столицы: ее административный центр за четверть века перемещался трижды – из франкоязычного Монреаля в англоязычный Торонто, затем в англоязычный Кингстон и позже во франкоязычный Квебек-Сити. Данное бездоговорное децентрализованное государственное образование, тяготевшее к унитаризму, не могло быть долговечным. Однако симметрия в статусе двух его составных частей, несомненно, имелась. Онтарио и Квебек обладали в объединенной провинции одинаковыми правами (ст. 5, 9). По Акту об объединении в однопалатной провинциальной ассамблее Онтарио и Квебеку принадлежало поровну депутатских мест, и изменение данного соотношения нормативной правовой базой запрещалось (ст. 8 и 17 Акта). [93] Martin G. et al. Op. cit. P. 49. Более всего такое государственное устройство напоминало вариант децентрализованной унитарной административно-территориальной государственной организации.