Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

Федерация не получила независимости в судебной области. Высшей судебно-апелляционной инстанцией доминиона остался Судебный комитет Тайного совета в Лондоне – орган, выполнявший вплоть до 2009 г. функции Верховного суда Соединенного Королевства, а ранее всей Британской империи. [108] Barnett H. Op. cit. P. 307, 310; Phillips O . Op. cit. P. 422–424; Turpin R . Droit constitutionnel. P.: Presses universitiaries France, 2001. P. 328. Федерация не была наделена правом на самостоятельную внешнюю политику, [109] Canada. A Consolidation… P. 27. что лишало ее права иметь послов в зарубежных странах, состоять отдельно от метрополии в международных организациях и вступать в международные договоры и соглашения.

Из АБСА невозможно было вывести, сколько именно народов живет в федерации и что это за народы. Статьи Акта говорили только о подданных и о личностях. Дававшие о себе знать уже тогда национально-этнические проблемы [110] Подробнее см.: Bourgault P. Now or Never. Manifesto for Independent Quebec. Toronto: Key Porter Books, 1995; Vadeboncour P. Op. cit.; Whyte J., Lederman W., Burr D. Op. cit. были сознательно растворены канадскими федералистами в узко толковавшихся ими конституционно-юридических категориях. Следовательно, на конституционном уровне был закреплен чисто территориальный тип федеративной административно-территориальной государственной организации. В этом отношении Канада последовала примеру федераций, сложившихся в странах Западного полушария (Аргентине, Бразилии, Мексике, США), а не в Швейцарии, конституционное право которой исходит начиная с 1848 г. из наличия в стране нескольких этнолингвистических общностей. [111] См.: Королева-Бородич Н. В. Основы конституционного права Швейцарии. Киев: Юстиниан, 2009. С. 42–57.

Консервативные в политическом отношении «отцы-основатели» федерации отвергли принятую в юриспруденции соседних США доктрину о естественных и неотчуждаемых правах личности. АБСА не содержал каталога прав, свобод и обязанностей человека и норм, постулирующих гражданское равенство или неравенство. Лишь при помощи толкования норм раздела «Законодательная власть» (ст. 40–41, 47–51 и 79 Акта) можно сделать выводы, в частности, о закреплении в доминионе на федеральном и провинциальном уровне институтов избирательного права. [112] Canada. A Consolidation… P. 11–12, 17–18, 23. Права личности на натурализацию, на собственность, на вступление в брак и на его расторжение, на социальное вспомоществование, а также отдельные гражданские обязанности личности (уплата налогов) рассредоточены по двум разделам Акта – «Распределение законодательной власти» и «Доходы; долги; активы; налоги» (ст. 91, 95, 102, 109 и 124–126). При этом указанные права и обязанности регулируются в Акте исключительно «сверху» – через характеристики предметов компетенции законодательной власти на федеральном и провинциальном уровне.

Пробелы, редакционно-стилистические шероховатости, сознательные умолчания в вопросах о гражданских правах и свободах и о статусе меньшинств, в изобилии содержавшиеся в тексте АБСА, могут вызвать ныне недоумение. Однако они вполне адекватно отражали характерную черту конституций «первого поколения», в которых указанные вопросы, как правило, не были предметом специального регулирования. [113] Turpin R. Op. cit. P. 226–227. Напомним, что Конституция США (даже взятая в совокупности с Биллем о правах) закрепляет еще меньшее количество прав и свобод. В данном отношении в неконсолидированной Конституции федерации налицо прочная связь с неконсолидированной Конституцией метрополии. В правовой системе Соединенного Королевства источниками правового регулирования прав и свобод подданных традиционно являлись главным образом конвенциональные нормы, правовые прецеденты, судебные толкования и, в сравнительно небольшой степени, писаный конституционный документ – Билль о правах 1689 г. [114] Bradley A., Ewing K. Op. cit. P. 112; Phillips O. Op. cit. P. 499. В этой связи отметим, что ссылок на Великую хартию вольностей и Петицию о праве в современной литературе приводится на порядок меньше.

Значительное внимание составители Акта о Британской Северной Америке отвели детальному разграничению сфер ответственности между федеральным центром и провинциями. B этой черте АБСА принято усматривать одно из его достоинств. [115] The Constitutional Predicament. Canada after the Referendum of 1992… P. 58; Rethinking the Constitution… P. 209. АБСА создал нормативную правовую базу конституционного механизма распределения полномочий двух уровней государственной власти и управления. Распределение предметов компетенции по вертикали регулируется в шести обширных разделах («Законодательство провинций», «Распределение законодательной власти», «Отправление правосудия», «Доходы; долги; активы; налоги», «Допущение других колоний», «Различные постановления»), охватывающих ст. 90–147 АБСА. Данной тематике в совокупности посвящено 67 статей АБСА из 147, что составляет почти 40 % общего количества статей Акта и около 45 % всего объема документа.

Большинство «отцов-основателей» доминиона, начиная с наиболее видного из них – Дж. Макдональда (1815–1891), [116] Возглавлял делегацию Онтарио на всех конституционных конференциях, предшествовавших созданию доминиона. После образования доминиона стал его первым премьер-министром. являлись сторонниками сильной центральной (не обязательно федеральной) власти. Не удивительно, что АБСА при его вступлении в силу имел целый комплекс признаков конституции централизованного федеративного государства. [117] Hogg P. Op. cit. P. 312. Его составители, критически настроенные к конституционной практике «слабых», по их мнению, федераций, неохотно восприняли федеративную модель государства. Во избежание будущих разночтений они постарались досконально перечислить и с предельной ясностью разграничить предметы компетенции центра и субъектов федерации. Поэтому в разделе «Распределение законодательной власти» установлено минимально возможное в федеративном государстве количество сфер компетенции – федеральная и провинциальная. Юридически не предусмотрена сфера совместной (конкурирующей, или совпадающей) компетенции, закрепленная в конституциях целого ряда современных федераций (Австрии, Бразилии, Германии, Российской Федерации и т. д.). Вместе с тем за пределами конституционного регулирования остался, как в Конституции США, вопрос о том, какому из уровней государственной власти принадлежит компетенция («подразумеваемые полномочия») над вновь возникающими предметами регулирования.

В соответствии с нормами ст. 55, 56, 90–92 и 109 АБСА принцип двух исключительных сфер компетенции выглядит следующим образом. К исключительной сфере компетенции центра нормами АБСА отнесены: 1) назначение и смещение провинциальных лейтенант-губернаторов, 2) внешние сношения федерации, 3) иммиграция и натурализация, 4) уголовное законодательство, 5) органы безопасности, 6) места заключения каторжного режима, 7) народное ополчение, 8) «чеканка монеты», эмиссионное и банковское дело, 9) федеральные налоги и таможенные пошлины, 10) мореплавание, 11) рыболовство, 12) сельское и лесное хозяйство, 13) регулирование торговли и обмена, 14) право вето над провинциальными законами. [118] Canada. A Consolidation… P. 40–41.