Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

Обращает на себя внимание оставленный открытым перечень предметов компетенции обоих уровней власти: у центра – по ст. 91, у провинций – по ст. 92 (16) АБСА. [126] Ibid. P. 28, 30. Закрепленный на конституционном уровне данный способ распределения ответственности в дальнейшем стал источником многочисленных федерально-провинциальных коллизий, имевших большей частью форму судебных разбирательств и приведших в современный период к качественным изменениям в отношениях между центром и субъектами (подробнее см. п. 2.2 наст. изд.). Необходимо также подчеркнуть, что АБСА присуще отсутствие конституционных норм, содержащих прямые запреты, свойственные, например, Конституции США и распространяющиеся там как на центр, так и на субъекты федерации. Безусловно, в этой черте АБСА нашла проявление неприязнь пробритански настроенного монархического большинства «отцов-основателей» доминиона к конституционному опыту республиканских Соединенных Штатов. [127] См.: The Canadian and American Constitutions in Comparative Perspective… P. 190; Rethinking the Constitution… P. 215; Russell P. et al. Federalism and the Charter… P. 438.

В отечественной литературе обычно утверждается, что АБСА установил равноправие всех провинций, являющееся отличительным признаком симметричной федерации. [128] См.: Качанов В. А. Федерализм в Канаде // Современный буржуазный федерализм. М.: Наука, 1978. С. 88; Чиркин В. Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М.: ИНИОН РАН, 1997. С. 28–29. При этом по непонятной причине упускаются из виду нормы ст. 94 и 97 раздела «Распределение законодательной власти» АБСА, гласящие: «Независимо от содержащегося в настоящем Акте парламент Канады вправе принимать меры в целях единообразия всех или части законов о собственности и гражданских правах в Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуике и о судопроизводстве во всех или некоторых судах в этих провинциях… Пока законы о собственности и гражданских правах и о судопроизводстве в судах в Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуике не станут единообразными, судьи названных провинций будут отбираться генерал-губернатором Канады (т. е. органами федеральной власти. – С. Д. ) из числа членов адвокатских коллегий этих провинций». [129] Canada. A Consolidation… P. 34–35.

Легко заметить, что к одному из субъектов федерации – Квебеку – только что приведенные нормы АБСА не имеют прямого или косвенного отношения. Значит, по ст. 94 и 97 англоязычные провинции обязывались сделать то, что не ставилось в обязанность единственной франкоязычной провинции, номинально равноправной со всеми другими. В стране с высокоразвитыми товарно-денежными отношениями и с большой ролью органов судебной власти в общественной жизни законодательство об институте собственности, о гражданских правах и о судопроизводстве не может не иметь капитального значения. Эти статьи АБСА таким образом устанавливали, правда в скрытой форме, правовую привилегию Квебека в ущерб прочим провинциям. [130] Reid S. The Breakup of Quebec. Democracy and the Dangers of Partition. 2nd ed. Peterborough (Ont.): Broadview Press, 2006.

Не в полной мере отвечало принципу равенства субъектов закрепленное в ст. 19 АБСА неравное представительство провинций в Сенате Канады. Отвергнув американскую и швейцарскую модели равных депутатских квот всех субъектов в верхней палате законодательного органа федерации, «отцы-основатели» выделили центральным провинциям – Онтарио и Квебеку – абсолютное большинство мест в Сенате – 48 из тогдашних 72, [131] В дальнейшем сенаторские квоты провинций, кроме Онтарио и Квебека, неоднократно перекраивались. В настоящее время в Сенате имеется 104 места. По условиям АБСА (ст. 28) «количество сенаторов никогда не будет превышать 112» (Canada. A Consolidation… P. 11, 13). тогда как периферийные Новая Шотландия и Нью-Брансуик должны были довольствоваться 24 сенаторскими местами. Острову Принца Эдуарда в Сенате было обещано 4 места, Манитобе – всего 2. Критерии квотирования мест в Сенате в АБСА не уточнялись, что оставило федеральному центру свободу действий в данном вопросе. По мнению некоторых авторов, интересы малонаселенных периферийных провинций оказались внутри Канадской федерации ущемленными с самого начала. [132] Brown B. Op. cit. P. 66; Forbes H. et al . Op. cit. P. 180. Правда, с таким обобщением согласны далеко не все исследователи. [133] См.: Forsey E. Freedom and Order… P. 103; Scott F. Op. cit. P. 257.

С принципом равенства провинций находились в противоречии и нормы ст. 69, 71–80 и 88 раздела «Законодательная власть». Вводя единый срок полномочий всех провинциальных ассамблей, статьи вместе с тем закрепляют дифференцированную организацию органов власти в провинциях. [134] Jovell J. et al. Op. cit. P. 395. В ст. 88 установлено, что «устройство законодательных ассамблей Новой Шотландии и Нью-Брансуика будет с соблюдением положений настоящего акта оставаться таким, каким оно было ко времени образования федерации». Ст. 69 АБСА устанавливает: «В Онтарио будет существовать легислатура, включающая лейтенант-губернатора и одну палату ». Уместно сравнить с данной формулировкой формулировку, зафиксированную в ст. 71: «В Квебеке будет существовать легислатура, включающая лейтенант-губернатора и две палаты » (курсив. – С. Д .). [135] Canada. A. Consolidation… P. 21–22, 25. Регулированию структуры и состава однопалатных ассамблей Новой Шотландии и Нью-Брансуика посвящена одна статья, однопалатной легислатуре Онтарио – две статьи, тогда как двухпалатной легислатуре Квебека – 10 статей АБСА (ст. 71–80).

Отметим и отсутствие унифицированной терминологии применительно к органам законодательной власти субъектов федерации. Термин «легислатура» использован в АБСА применительно только к двум провинциям из четырех – к бывшим составным частям объединенной провинции Канады. Законодательные органы Новой Шотландии и Нью-Брансуика названы в тексте ассамблеями.

В свете анализа данных норм напрашивается вывод, что одна из провинций-основательниц доминиона – Квебек – в силу ст. 71–80, 94 и 97 АБСА изначально наделена подобием «специального статуса», нарушающего принцип равноправия членов федерации и потому более уместного в унитарной модели административно-территориального устройства государства. Данный вывод находит подтверждение и в том факте, что уже на Шарлоттаунской конституционной конференции, состоявшейся ранее составления АБСА, Квебек выговорил себе право пользоваться в гражданско-правовой сфере Гражданским Кодексом Франции (Кодексом Наполеона). Упомянутое решение превратило указанный субъект федерации в страну смешанного права, подобную Шотландии в Соединенном Королевстве и Луизиане в США в противоположность прочим канадским провинциям, которые принадлежат к семье «общего права». [136] Williams D. et al. Op. cit. Р. 164. Кодекс стал неотъемлемой частью правовой системы страны. Так в конституционном строе Канады впервые – и в очень ограниченной степени – проявились некоторые черты деволюционной федерации. [137] Banks M.-F. Op. cit. P. 315–316; Reconciling the Solitudes… P. 189, 192, 357.