Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

«Манитобский» способ присоединения территориальной единицы к федерации на правах ее субъекта отразил воздействие на Канаду элементов конституционной практики Соединенных Штатов. [157] По «Большому ордонансу конфедерации», принятому Конгрессом в 1787 г., всякая территория была вправе ходатайствовать о приеме в состав США, если ее население достигло 60 тыс. душ мужского пола и организовало «свободные институты» власти и управления. Манитоба к 1870 г. отвечала всем перечисленным требованиям (см.: Federalism in Canada and Australia. Early Years… P. 100, 102). Он никоим образом не был предусмотрен пробритански и антиамерикански настроенными составителями АБСА. [158] Whyte J. et al . Op. cit. P. 114. Прецедентов народного волеизъявления и тем более регулировавших его статутов в конституционной практике всей Британской империи совсем не имелось. [159] Power Divided. The Theory and Practice of Contemporary Federalism… P. 300–302. Только обоснованные опасения Оттавы и Лондона, что жители политически бесправных федеральных территорий решат присоединиться к США или же будут аннексированы последними, [160] Magnet J. Op. cit. P. 456. заставили федеральное правительство отступить от следования букве писаной части неконсолидированной Конституции.

Народное волеизъявление в Манитобе и принятие с соблюдением всех парламентских процедур статута о повышении статуса указанной административной единицы с безвластного округа в составе федеральной территории до провинции ознаменовали создание очередного правового прецедента, который ни полностью, ни частично не вытекал ни из одной нормы писаной части неконсолидированной Конституции, однако вместе с тем не противоречил основополагающим принципам «общего (прецедентного) права», запечатленным в ее неписаной части. Тем не менее юридическая полноценность Манитобского статута вызвала сомнения в Министерстве иностранных дел Соединенного Королевства и в палатах его парламента.

Сомнения правящих кругов метрополии были устранены через год. Положения Манитобского статута доминиона были консолидированы статутом парламента Соединенного Королевства в Конституционном акте о Британской Северной Америке (КАБСА – Constitutional Act for British North America). Данным статутом метрополия подтвердила юридическую полноценность Манитобского акта и, сверх того, признала, что парламент доминиона «вправе время от времени учреждать новые провинции на любых территориях, образующих в данное время часть доминиона Канады, но не включенных в состав какой-либо из его провинций». [161] Leading Constitutional Decisions / ed. by P. Russell. Ottawa: Carleton Univ. Press, 1997. P. 48; Whyte J. et al . Op. cit. P. 122. Статус Северо-Западных территорий был нормами КАБСА уточнен.

Впоследствии «манитобский способ» неоднократно находил применение. Из исключения он стал одной из конвенциональных норм конституционной практики Канады. Таким же способом в состав федерации был принят отдельный британский доминион – Ньюфаундленд, ранее отказавшийся присоединиться к Канаде. [162] По результатам выборов в Законодательную ассамблею острова. Основанием его наделения статусом провинции послужили результаты народного волеизъявления на острове [163] Boyer P. Direct Democracy in Canada. The History and Future of Referendums. Toronto: Dundurn, 1992. Р. 69; Verney D. Op. cit. P. 411. и статут парламента доминиона – Акт о Ньюфаундленде (Newfoundland Act). Сходным образом, на основании отдельных статутов – Акта об Альберте и Акта о Саскачеване (Alberta Act и Saskatchewan Act) из состава федеральных территорий парламентом Канады были выделены еще два субъекта федерации – Альберта и Саскачеван. [164] Народным волеизъявлением образование данных провинций, в отличие от Манитобы и Ньюфаундленда, не сопровождалось ( Davis L. Canadian Constitutional Law Handbook. Aurora (Ont.): Canada Law Books, 1985. P. 88).

Закрепленный в писаной части Конституции Канады способ принятия новых членов федерации не отменен. Он остается юридически полноценным и может быть применен в любое время. Однако он был использован лишь дважды и не находит применения начиная с 1870-х годов, т. е. в течение 140 лет. Так конвенциональная норма фактически вытеснила из данной отрасли конституционной практики федерации (но не из ее конституционной доктрины) принятую ранее с соблюдением всех конституционных процедур норму писаного права.

Рассмотренное выше отсутствие единообразия в нормативно-правовом регулировании принятия новых членов федерации лишний раз подтверждает наличие рано проявившихся элементов асимметричности в канадском федерализме. Четыре провинции вошли в состав доминиона на договорных началах и в качестве учредителей федерации. Две – в порядке и на основаниях, закрепленных в АБСА, носящем характер договора. И еще четыре – на иных, бездоговорных основаниях и в ином порядке, никак не предусмотренном конституционными документами или статутами.

Для понимания основных тенденций в дальнейшей эволюции канадского федерализма необходимо осветить несколько моментов.

1. Сам по себе факт существенного увеличения численности субъектов федерации с первоначальных четырех до десяти, т. е. в два с половиной раза, послужил известному упрочению позиций провинциального уровня власти в его отношениях с федеральным центром. В то же время перед всеми провинциями встал комплекс общих проблем, как непосредственно находящихся в сфере конституционно-правового регулирования, так и иных связанных, например, с охраной правопорядка, территориальным размежеванием с соседними территориальными единицами, миграциями народонаселения, функционированием публичных финансов и т. д. Данный фактор направил органы власти провинций на пути поисков средств и форм межпровинциального и межрегионального сотрудничества, не предусмотренных и не запрещенных нормами АБСА и статутов парламента доминиона, равно как и статутами парламента метрополии.

Принципиально новым событием, не имевшим прецедента в масштабах Британской империи, стал переход субъектов федерации к совещаниям (конференциям). Прецедентом послужили конституционные конференции 1860-х годов. [165] Banks M.-F. Op. cit. Р. 270; Reesor B. Op. cit. Р. 429.

В первой провинциальной «колониальной» конференции 1887 г. приняли участие только два премьера – О. Моуэт из Онтарио и О. Мерсье из Квебека. Манитоба, Новая Шотландия и Нью-Брансуик прислали только наблюдателей, а Британская Колумбия и Остров Принца Эдуарда уклонились от участия. Тем не менее почти все участники конференции подвергли публичной критике курс федерального центра, в том числе «национальную индустриальную политику», выгодную Онтарио, но препятствовавшую экономическому благосостоянию всех непромышленных районов страны. Особенно сильное недовольство выразили наблюдатели из не затронутых индустриализацией Атлантических провинций. Инициатор созыва конференции О. Мерсье осудил подавление федеральным правительством народного восстания на Северо-Западных территориях и казнь его вождей. Между тем оба вопроса входили в сферу безраздельной федеральной компетенции, а осуждение действий органов исполнительной и судебной власти доминиона, осуществленных в рамках ст. 91 и 133, могло быть при желании истолковано как «подстрекательство» к мятежу по статуту 1797 г. [166] Whitley S. Criminal Justice and the Constitution. Scarborough (Ont.): Carswell and Thompson, 1989. P. 71. Тем не менее репрессалий против участников конференции или против органов провинциальной власти не последовало. На руку провинциальному уровню власти оказалось упомянутое ранее отсутствие как в АБСА, так и в статутах метрополии и доминиона прямого запрещения субъектам самостоятельно вступать в соглашения (в конституционном праве США, как известно, запрет сходного содержания имеется). [167] The Canadian and American Constitutions in a Comparative Perspective… P. 106.