Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

Обратим внимание еще на одну кардинальную особенность правовой системы Канады, наглядно проявившуюся в рассмотренных прецедентах судебного толкования. Речь идет о теснейшей связи между конституционным правом и гражданским правом, которое, как известно, регулирует имущественные права граждан и статус собственности. Отметим, что подобную особенность конституционного права можно обнаружить также в правовых системах таких стран, как Австралия и США, тогда как публичному и частному праву большей части прочих федеративных государств (Аргентины, Бразилии, Индии, Малайзии, Мексики, Пакистана) она не свойственна. [182] Gall G. L. Op. cit. P. 128–129.

Вряд ли нуждается в дальнейшей аргументации, что проигрыш ответчиком – федеральным центром судебного дела «Онтарио против генерального прокурора доминиона» – послужил дальнейшему упрочению конституционно-правовых позиций субъектов федерации, что в свою очередь не могло не укрепить общеполитического влияния провинциального уровня власти в его отношениях с Оттавой.

В свете вышесказанного в конституционной доктрине и практике Канады появилось проистекающее из совокупности прецедентов судебного толкования и из ст. 92 (16) чрезвычайно важное положение. Оно гласит, что «подразумеваемые (т. е. не перечисленные в АБСА и в статутах парламентов Канады и Великобритании) полномочия» принадлежат провинциям, [183] См.: Davis L. Op. cit. P. 29; Robert J.-C. Du Canada francais au Quebec libre. P.: Flammarion, 1975. P. 64–67, 80; Whyte J. et al. Op. cit. P. 411–412. а не федеральному центру, как это имеет место в конституционной доктрине и практике двух других федеративных государств семьи «общего права» – Австралии и Соединенных Штатах. В Канаде к середине XX в. сложилась конвенциональная норма: появление каждого нового предмета правового регулирования влечет за собой дальнейшее расширение перечня предметов компетенции субъектов федерации. Центр может воспрепятствовать этому расширению путем переговоров, которые, однако, он не имеет права вести «с позиции силы». [184] Правительственные издания Канады говорят в связи с этим о «духе здоровой конкуренции между центром и провинциями» (см.: Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 22–23).

Провинции беспрепятственно принимали Билли о правах граждан, фактически равноценные поправкам к Конституции. Первым в этом плане стал Саскачеван (Билль о правах 1947 г.). Федеральная власть провела через парламент Билль о правах 13 годами позже. За ними последовали Альберта в 1972 г. и Квебек в 1975 г. Семь прочих провинций вместо биллей о правах приняли в 1961–1975 гг. несколько более ограниченные по сфере применения Кодексы человеческих прав. Нормотворчество двух уровней власти в одних и тех вопросах не могло создать единообразного свода гражданских прав и свобод. Канадский Билль о правах, принятый в 1960 г., имел силу только в сфере федеральной компетенции, провинциальные билли и кодексы – только в компетенции соответствующих провинций. Положение о равенстве всех перед законом закрепили только Канадский и Альбертский билли о правах. Развернутый перечень судебно-процессуальных прав личности содержали только Канадский и Квебекский билли о правах. Разнобой в конституционно-правовом регулировании и судебном толковании статуса личности в различных регионах федерации усилился.

Красноречив также следующий пример. Когда в 1975 г. федеральный парламент принял статут, впервые в мирное время установивший контроль над ценами и зарплатой, между центром и частью провинций немедленно возникла коллизия. Органы власти большинства провинций объявили о сотрудничестве с центром в рамках федеральной контрольной программы, однако правительства Квебека и Саскачевана сразу же констатировали по ст. 92 (16) АБСА вторжение в сферу провинциальной компетенции и провели собственные билли о контрольных программах, что не могло не затруднить противодействие инфляционным процессам. Федеральному правительству пришлось заключить с двумя этими провинциями соглашения об условиях совместной реализации программ контроля. [185] Firestone O. Canada’s Anti-Inflation Program. Ottawa: Carleton Univ. Press, 1979. P. 35–36; Maslove A., Swimmer G. Wage and Price Controls in Canada. 1975–1978. Montreal: Institute for Research in Public Policy, 1980. P. 209.

Запутанность и громоздкость конституционно-правового регулирования в условиях расширения провинциальных прав отчетливо видны на примере системы специализированных федерально-провинциальных соглашений, дополняющих и уточняющих положения федерального статута – Акта об иммиграции, который наряду с провинциальными статутами образует совокупность норм правового регулирования государственной политики в сфере перемещения и трудоустройства рабочей силы. Такого рода соглашения заключены между центром и пятью провинциями из десяти – четырьмя восточными и одной западной (см. табл. 1). Прочие провинции в подобные соглашения с Оттавой не вступили.

Таблица 1

Некоторые характеристики федерально-провинциальных соглашений относительно рабочей силы и иммиграции

Составлено по: The Government of Canada. Notes on Canadian Federalism… P. 34–35.

4. Пользуясь закрепленным в АБСА открытым перечнем прав провинций и расширительным толкованием предметов провинциальной и совместной компетенции судами, канадские провинции стали претендовать на статус субъектов международного права. Зарубежные исследователи подчеркивают, что тенденции к вхождению составных частей государства в область межгосударственных отношений проявились в Канаде раньше, чем в любой другой современной федерации. [186] Подробнее о природе данных тенденций см.: Dehousse R. Federalisme et relations internationales. Bruxelles: Editions Bruylant, 1991; Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units / ed. by H. Michelmann et al. Oxford: Clarendon Press, 1990. Правда, самый первый прецедент подобного рода был создан все же федеральным центром: в структуре правительства доминиона был образован подчиненный премьер-министру Департамент внешних сношений, на который де-факто были возложены функции министерства иностранных дел, [187] Де-юре Департамент внешних сношений обрел статус министерства иностранных дел в 1931 г. Однако должность министра иностранных дел Канады была учреждена только в 1947 г. в том числе правомочие входить в соглашения с иностранными государствами помимо метрополии (1909 г.). Был учрежден пост Высокого комиссара Канады в Лондоне, ранг которого фактически (но не юридически) равноценен рангу посла. Используя данные прецеденты, провинции без согласования с центром открыли в зарубежных странах, прежде всего в метрополии и в ряде штатов США, учреждения, не имеющие статуса посольств и консульств – миссии, агентства, офисы. [188] Отметим, что доминион не был вправе открывать посольства вплоть до 1931 г., а консульства – вплоть до 1947 г. (поскольку не существовало института канадского гражданства). Провинциальный уровень власти, как мы видим, пользовался в данной области большими правами и вытекавшими из них возможностями (см., напр.: Leeson H. External Affairs and Canadian Federalism.Toronto: Canadian Institute of International Affairs, 1973. P. 102–103). В настоящее время Альберта имеет агентства в Калифорнии, Луизиане и Техасе, Британская Колумбия – в Калифорнии и Орегоне, Онтарио – в Иллинойсе, Коннектикуте, Мичигане и Огайо, Квебек – в Вермонте, Мэне, Нью-Йорке и Пенсильвании, Новая Шотландия и Нью-Брансуик – в Мэне, Вермонте и Массачусетсе. Не последовал примеру большинства провинций только Остров Принца Эдуарда. Со второй половины XX в. учреждения, призванные защищать интересы провинций за пределами Канады, стали открываться и в зарубежных столицах (см. приложение 5 наст. изд.). Например, Альберта учредила миссию в столице США, а Квебек – агентства в столицах Франции и Бельгии. Всего по состоянию на 2012 г. провинции Канады содержат в других государствах порядка 200 учреждений [189] См.: New Trends in Canadian Federalism… P. 250. Некоторые провинции в наше время все же преобразовали свои зарубежные миссии и агентства в консульства. Так, Агентство Квебека в Лондоне получило в 1960-х годах статус генерального агентства, в 1990-х годах – «генерального консульства провинции» (см.: Federalism. The Multiethnic Challenge… P. 71–72). – в среднем около 20 на каждый субъект канадской федерации.