Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

В свете сказанного не удивительно, что непременным условием принятия поправок к АБСА стал труднодостижимый федерально-провинциальный консенсус. За 114 лет существования доминиона до конституционной реформы (1867–1981 гг.) поправок было принято 28. Содержание данных поправок раскрыто ниже (см. табл. 3 и приложение 3 наст. изд.).

Таблица 3

Конституционные поправки Канады (1867–1981 гг.)

Составлено по: Hogg P. Op. cit. P. 206, 255, 331.

На данном примере дополнительно высвечивается специфика конституционного развития Канадской федерации. Ведь в соседних США количество принятых за сопоставимый период конституционных поправок было практически аутентичным – 26. [212] Jovell J. et al. Op. cit. P. 273. Однако в Соединенных Штатах центр в своем противоборстве с субъектами не испытывал и не испытывает насущной необходимости в объемлющей конституционной реформе, довольствуясь поправками и прецедентами толкования, что образовало контраст по сравнению с ситуацией в Канаде. Причины этого ясны: все конституционные поправки Канады до начала 1980-х годов не могли затронуть ставшего выгодным субъектам федерации и невыгодным центру распределения сфер компетенции. Предметом примерно 25 % поправок было уточнение статусов монархических и парламентских государственных институтов, предметом еще более значительной части поправок (41 %) принятие новых субъектов, предметом еще 31 % поправок – статус и границы федеральных Северо-Западных территорий. Всем прочим вопросам было посвящено всего 7 % поправок. Ни одной конституционной поправки, предметом которой было бы в прямой или косвенной форме перераспределение сфер компетенции, принято не было. Провинции, на которые, как показано выше, «работали» механизмы конвенциональных норм и правовых прецедентов (особенно прецедентов судебного толкования), не ощущали потребности в перераспределении компетенции посредством изменений норм основного конституционного документа – АБСА.

Показательно, что попытки федеральной власти заменить АБСА новым конституционным актом в целях перераспределения компетенции долгое время не находили поддержки в общественном мнении страны. Сложившиеся у большинства канадцев стереотипы мышления ориентировали их на молчаливую солидарность с более близким им во всех отношениях провинциальным уровнем власти. Ведь правовое регулирование преобладающей части жизненно важных сфер общественной жизни – здравоохранения, социальной помощи, образования, защиты гражданских прав, охраны природы и т. д. в массовом сознании устойчиво ассоциировалось с деятельностью органов провинциальной, а не федеральной власти. [213] Durand C. Op. cit. P. 98; Hogg P. Op. cit. P. 271. См. также: Williams D. et al. Op. cit. Р. 552.

За 40 лет инициирования конституционной реформы федеральный центр добился лишь того, что к АБСА официально стал применяться термин «конституция». Но Оттаве не удавалось согласовать с провинциями ни общей идеи реформы, ни сроков и способов ее реализации. Открытым оставался также вопрос о целесообразности патриации Конституции – выведения ее писаной части из сферы юрисдикции парламента метрополии. Выяснилось, что интересам абсолютного большинства субъектов федерации в большей степени отвечало сохранение конституционно-правовых рудиментов колониальной зависимости страны, нежели их устранение. [214] Когда при разработке Вестминстерского статута в 1920-х годах правительство Соединенного Королевства предложило доминиону патриировать АБСА – вывести его из-под юрисдикции Великобритании, правительства субъектов федерации выступили с демаршем и настояли на том, чтобы Оттава дала Лондону отрицательный ответ. В Вестминстерском статуте было поэтому по просьбе канадской стороны (!) зафиксировано, что доминион пользуется «полной политической и правовой самостоятельностью во всех вопросах, за исключением внесения поправок в АБСА» (курсив. – С. Д.), т. е. по-прежнему не обладает суверенитетом в конституционно-правовой области (Hogg P. Op. cit. P. 640; Smiley D. Op. cit. P. 91). Между тем бесконтрольное разрастание провинциальных и совместных сфер компетенции стало причинять заметный ущерб потребностям общегосударственного развития Канады – перемещению капиталов, товаров, услуг, доступу граждан к пенсиям и к надбавкам к ним и т. д. На это стали указывать и многие различающиеся по профилю и месту в политическом спектре неправительственные объединения – Ассоциация барристеров (адвокатов) Канады, предпринимательский Совет по национальным проблемам, профсоюзные центры, Комитет за независимую Канаду.

К модернизации конституционной стратегии федеральное правительство приступило в конце 1960-х годов. В проектах новой Конституции оно направило усилия не только на перераспределение сфер компетенции двух уровней власти, но и на дополнение норм неконсолидированной Конституции Хартией прав и свобод канадцев (идею Хартии выдвинул П. Э. Трюдо, по образованию и специальности – юрист-конституционалист, а в практических действиях – выдающийся политический деятель и администратор [215] Подробнее о нем см.: Данилов СЮ. История Канады. М.: Весь мир, 2006. Гл. 6; Clarkson S., McCall C. Trudeau and Our Times. Vol. 1–2. Toronto: McClelland and Stewart, 2001; Laforest G. Pierre Trudeau and the End of Canadian Dream… 1996. ). Подготовка конституционной реформы была организована центром. Механизм предварительного обсуждения проектов конституционных поправок был сделан постоянно действующим. Из министров обоих уровней власти, их заместителей и чиновников были образованы профильные комитеты с подкомитетами, подчиненные конституционным конференциям, например Постоянный финансово-экономический комитет. Но на самих конференциях федеральный центр продолжал сталкиваться с объединенным фронтом большей части провинциальных правительств независимо от их партийной принадлежности (заметим, что почти все канадские партии были образованы на провинциальном уровне. – См. приложение 7 наст. изд.). Против конституционной реформы согласованно выступали консервативные кабинеты Манитобы, Новой Шотландии и Острова Принца Эдуарда, социал-кредитистские правительства Альберты и Британской Колумбии, либеральные правительства Квебека, Ньюфаундленда и Саскачевана. [216] Smiley D. The Federal Condition in Canada… P. 48. Заметим, что упорная оппозиция провинций в указанном вопросе не мешала центру выплачивать установленные статутом 1957 г. федеральные выравнивающие выплаты, а провинциям – получать их. Тенденции к противоборству и сотрудничеству в федерально-провинциальных отношениях развивались одновременно.