Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

«Все провинциальные дела все равно так или иначе вершатся в столице доминиона». [146] Magnet J. Op. cit. P. 215. Этот родившийся на земле Канаде второй половины XIX в. афоризм не мог появиться в США, Швейцарии или Австралии. Он адекватно отражал особенности тогдашнего механизма функционирования канадской федерации. Введенная правительством доминиона «национальная индустриальная политика» вызвала прилив иностранного капитала и новых технологий и через таможенные и налоговые институты способствовала устойчивому положению федеральных финансов. Поэтому федерация, к тому же не отягченная возникшими ранее долговыми обязательствами, обрела положительную репутацию на международном финансовом рынке. Последнее обстоятельство в решающей степени облегчило Оттаве получение иностранных займов и инвестиций. Между тем провинциальные финансы до 1900-х годов оставались в критическом положении, в котором их застало образование федерации. Провинциальный уровень власти был связан условиями ст. 111 АБСА, обязывавшей выплачивать возникшие до образования доминиона провинциальные долги «под ответственность федерации» (т. е. под контролем ее органов власти). Субъекты федерации уже по этой причине не могли вызывать доверия у кредиторов, не могли претендовать на внешние займы и находились в положении, вынуждавшем их правительства регулярно ходатайствовать перед Оттавой о выделении дополнительных субсидий на местные нужды. Тем самым провинции фактически (но все же не юридически) допускали вмешательство центра в сферу безраздельной субъектной компетенции. Так образовались дополнительные правовые предпосылки возникновения не закрепленной конституционным актом и статутным правом совместной сферы компетенции. На данном отрезке времени это способствовало процессам централизации власти в доминионе.

Факторы такого порядка не могли не ставить субъекты федерации или по крайней мере большую их часть в прямую зависимость от намерений и действий федерального уровня власти. Ведь субсидии, гарантированно выделявшиеся центром в соответствии со ст. 118 АБСА на административные расходы провинций (дословно – «на содержание их правительств и законодательных ассамблей») [147] Canada. A Consolidation… P. 39. в соответствии с их населенностью, были явно недостаточными. Размер конституционно закрепленных федеральных субсидий составлял в среднем не более 0,08 долл. на душу населения ежегодно. Между тем, в частности, долг Нью-Брансуика в пересчете на душу населения составлял ко времени образования доминиона почти 30 долл. [148] Рассчитано по: Forbes H. et al. Op. cit. P. 300.

А характер норм ст. 91 АБСА о поддержании «мира, порядка и хорошего управления» (см. выше) не оставляет сомнений в отсутствии у них императивного характера. Правда, нельзя не согласиться с тем, что названная статья, разумеется, при расширительном толковании ее положений, совсем не исключает наделения федерального центра правомочиями на оказание субъектам федерации дополнительной поддержки, в том числе и финансовой. Однако же указанная статья, в противоположность ст. 118, не возлагает на органы власти центра каких-либо ясно очерченных обязанностей. Как справедливо отмечает ряд зарубежных исследователей, в случае со ст. 91 АБСА в конечном счете все сводится к применению федеральной властью данных ей Конституцией дискреционных полномочий – или же к законному отказу от их применения. [149] Reesor B. Canadian Constitution in Historical Perspective. Scarborough (Ont.): Prentice-Hall, 2000. P. 49–50.

К этому же периоду относится ряд действий федерального центра, расходившихся с принципами федерализма. Например, премьер-министр Дж. Макдональд, расширительно толковавший нормы ст. 91 АБСА, однажды не остановился даже перед тем, чтобы назначить премьера Квебека, что шло вразрез не только с духом и буквой ст. 92, но и с конвенциональными нормами парламентской монархии британского «вестминстерского» образца. Макдональд, создавший в федеральном кабинете должность министра по делам провинций, открыто направлял через последнего действия правительства Квебека, а временами также правительства Онтарио. [150] Swinton K., Chandler M. Advanced Constitutional Law. Federalism and Public Policy. Toronto; Buffalo: Univ. of Toronto Press, 2000. P. 25. АБСА напрямую не предусматривает возможности назначения кем-либо главы правительства – федерального или провинциального. Однако по смыслу ст. 10 и 65–67 АБСА назначить главу правительства провинции вправе только лицо, олицетворяющее корону – генерал-губернатор Канады или лейтенант-губернатор провинции. Премьер-министр Канады таким лицом не является (подробнее см.: Smith D. The Invisible Crown…). Каких-либо протестов или судебных исков действия главы федерального правительства и Министерства по делам провинций не вызвали. В этом смысле сделанный И. Н. Ившиной вывод о преобладании административных методов в управлении канадской федерацией на начальном этапе ее развития не вызывает возражений. [151] Smiley D. Op. cit. P. 128; Ившина И. Н. Указ. соч. С. 32.

«Диктат центра» облегчался тем обстоятельством, что Сенат Канады, призванный по смыслу ст. 23 (5) АБСА отстаивать права и интересы провинций, [152] Canada. A Consolidation… P. 11. не выполнял и не мог выполнять данной функции, так как по ст. 24–27, 32 и 34 верхняя палата парламента комплектовалась в одностороннем порядке органами федеральной власти. [153] Например, ст. 24 АБСА устанавливает: «Время от времени от имени короны путем издания акта с приложением большой печати Канады Генерал-губернатор призывает в Сенат лиц, обладающих необходимыми квалификациями; и при условии соблюдения положений настоящего Акта каждое лицо, таким образом призванное, становится членом Сената» (Canada. A Consolidation… P. 12, 13).

Интеграционный характер канадского федерализма нашел выражение в территориальном расширении доминиона, предусмотренном положениями ст. 146 раздела «Допущение других колоний» АБСА. [154] Canada. A Consolidation… P. 46. В состав федерации на правах ее субъектов были включены еще три административно-территориальные единицы неравноценного статуса – британские колонии Британская Колумбия, Остров Принца Эдуарда и Манитоба, выделенная по настоянию ее населения из только что образованных (1868 г.) Северо-Западных федеральных территорий. Не все конституционно-правовые формы принятия субъектов в состав доминиона, ставшего в короткое время в соответствии с замыслами «отцов-основателей» трансконтинентальной державой, укладывались в жесткие рамки, очерченные нормами «квазиунитарного АБСА». [155] Smiley D. Op. cit. P. 84; Williams D. et. al. Op. cit. P. 324.

Правда, принятие англоязычных и лояльно настроенных к Британской империи Британской Колумбии и Острова Принца Эдуарда состоялось в обычном порядке – на основании издания генерал-губернатором Канады закрепленных конвенциональными нормами британского права и нормами АБСА единообразных подзаконных нормативных актов – приказов-в-совете. [156] Cheffins R., Johnson P. The Revised Canadian Constitution: Politics as Law. Toronto: McClelland and Stewart, 1990. P. 27; Legislative, Executive and Judicial Governance in Federal Countries / ed. by G. Stevenson. Montreal; Melbourne: McGill-Melbourne Univ. Press, 2006. P. 290. Во франкоязычной и республикански настроенной Манитобе в 1870 г. было проведено не имевшее прецедента в праве метрополии и в праве доминиона, однако же впрямую не запрещенное ими народное волеизъявление о присоединении к федерации на правах ее члена, после чего парламентом доминиона был принят отдельный статут – (Манитобский акт). Данная административно-территориальная единица, таким образом, пробыла в составе Северо-Западных территорий всего два года. Манитобский статут стал первой поправкой (дополнением) к писаной части неконсолидированной Конституции доминиона.