Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Производным от этого являются временами возникающие в большинстве своем невыполнимые требования государственных органов. Что-то вроде: «Вы начните финансировать свою часть мандата, а мы после этого обязательно включим проект в ФЦП». Или какие-то иные производные от пресловутой цитаты про стулья: «А можно наоборот?»

В период до кризиса 2009 г., когда у частных компаний произошел пик понимания собственных инфраструктурных ограничений для развития бизнеса, сложилась удивительная ситуация. С одной стороны, существовала объективная возможность использовать для создания инфраструктуры инструменты проектного финансирования (или той его формы, что называется проектное финансирование с государственным плечом). С другой – государство предлагало уникальные возможности для безвозмездного создания инфраструктуры. Вы делаете свою часть, а мы – свою. Финансовые ресурсы в различных ФЦП (особенно у авторитетных ведомств) были значительные, начато одновременно много проектов. Частные компании понять легко: платит за инфраструктуру государство, и ее цена их вообще не интересовала. Конкурсы на свою часть проводило государство, и оно же нанимало подрядчиков.

У частных интересантов не было никакой мотивации для того, чтобы применять изощренные методики создания инфраструктуры, развивать у себя компетенции и экспертизу, благодаря которой это можно было бы делать.

Итог более или менее понятен. Наступил кризис. Государство значительно сократило объемы своих инфраструктурных вложений, секвестировав в одностороннем порядке ФЦП. Какие-то компании были рады такому повороту событий, не успев начать свое финансирование, какие-то, наоборот, попали в описываемые выше инвестиционные ножницы. В 2015 г. ситуация повторяется.

В любом случае возврат к старым объемам если и предвидится, то очень нескоро. А иные инструменты создания инфраструктуры (ГЧП, проектное финансирование или проектное финансирование с госплечом) в их арсенале так и не появились, поскольку в предыдущие годы под рукой был простой, как гвоздь, и на первый взгляд действенный инструмент бюджетного софинансирования, который, правда, не очень-то успешно прошел проверку временем.

В итоге количество «бюджетных» проектов существенно сократилось, а случаев проектного финансирования – сохранилось на прежнем уровне. Как их было немного в период пика финансового наполнения ФЦП, так примерно столько же и осталось. Только теперь коммерческие компании готовы рассматривать его в качестве одного из ключевых инструментов инкубирования инфраструктуры. Но особого предложения на рынке нет. И проблема не столько в банках (хотя отсутствие понимания и опыта у многих из них – тоже проблема), сколько в дефиците тех, кто не просто разбирается в проектном финансировании, но и в состоянии организовать проектное финансирование именно в инфраструктуре. А это слишком специальная компетенция.

Мы намеренно рассматривали инструменты целевых программ на примере федерального уровня. Во многом это связано с тем, что региональная бюджетная система в этой части воспроизводит федеральную, хотя, может быть, и с некоторыми терминологическими отличиями. Региональные инвестиции в большинстве субъектов Федерации сведены в РЦП – региональные целевые программы, cущество и идеология функционирования которых аналогичны федеральным. Более того, есть ряд взаимосвязей между ними. Например, если в ФЦП в каком-то проекте указано, что наряду с федеральным софинансированием есть региональное, то оно одновременно должно быть (что, правда, не означает, что будет) записано в РЦП.

Кроме того, в региональные программы записаны также проекты, в рамках которых предполагается софинансирование (или 100 %-ное финансирование, но тогда это уже не инвестиционный, а потенциальный подрядный проект) из бюджета субъекта РФ.

Аналогичная ситуация с иными инструментами государственной поддержки. Субсидирование процентных ставок по кредитам тоже предусматривается в ФЦП, а государственные гарантии (в том числе субъектов Федерации) – в ФЦП (региональные – в РЦП). Хотя с ними весьма интересная ситуация. В отечественном бюджетном законодательстве государственные гарантии де-факто приравнены к фактическим деньгам: для того чтобы государству выдать государственные гарантии, они традиционно должны быть в итоге учтены как долгосрочные обязательства федерального бюджета. Так что с точки зрения властей и механики бюджетного процесса госгарантии не сильно отличаются от прямых трат государства.

Наряду с федеральными целевыми программами существуют и иные возможности делать совместные проекты с государством, даже частично – в рамках ФЦП. Например, концессионные и квазиконцессионные формы фиксирования инвестиционных обязательств. Они предоставляют сторонам большую свободу поведения при формулировании конкурсных и контрактных условий. Вместе с тем зачастую сами общие показатели такого рода инвестиционных проектов указываются и в ФЦП. Несмотря на это, строится более или менее нормальный инвестиционный проект с фиксацией прав и обязанностей сторон, лишенный значительного количества описываемых в данной главе проблем. Попросту говоря, обобщенные данные о концессионном соглашении отражаются в ФЦП, несмотря на то что концессионные конкурсы проходят по отдельной процедуре и не имеют многих родовых проблем, описанных выше.

На федеральном уровне Минфин последние пять – семь лет пытается внедрить программно-целевой подход к формированию федеральных целевых программ, который в большей мере похож на формирование каждой отдельной позиции в ФЦП как проекта ГЧП или проектного финансирования, чем на то, как это происходит сейчас. Когда вы узнаете, что это наконец-то случилось, надеюсь, значительная часть данной главы автоматически устареет. Но, к сожалению, нет никаких весомых оснований предполагать, что это случится на обозримом временнóм горизонте, в том числе, из-за длительной процедуры межведомственных согласований и традиционной неспешности принятия ключевых решений.

Какое-то время назад представители регионов и федералы весьма активно изучали опыт Калужской области по привлечению инвестиций через создание инфраструктуры для промышленных гринфилдов. И действительно, есть за что отметить тогдашнюю команду калужского правительства. Одна из совершенно обычных, ничем не выделяющихся областей Центральной России без сырьевых возможностей, с типичным для региона укладом жизни и структурой бюджета – и вдруг (хотя понятно, что подготовка была долгой и только для внешнего взгляда это было неожиданно) стала одним из национальных чемпионов в привлечении иностранных инвесторов, которые почему-то именно в этой области начали организовывать свои производства, активно инвестируя в гринфилды. У всех возникал естественный вопрос: почему именно там?