Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Не стоит, конечно, утверждать, что концессионный механизм универсален и подходит ко всем ситуациям. Это далеко не так. Вместе с тем ожидаемое рынком принятие в 2015 г. закона о ГЧП существенно увеличивает количество допустимых инвестиционно-правовых моделей и снимает множество ограничений, которые так или иначе присутствуют в концессионном законодательстве. Другое дело, что по большому счету действующая нормативная база в сфере концессий и законопроект о ГЧП рассчитаны на разные типы и классы проектов, а также на различные инвестиционно-правовые формы, поэтому с принятием закона будут деблокированы многие ограничения, существующие для малых и средних категорий проектов.

В этой книге уже упоминалось, что потенциал отечественного концессионного законодательства используется на федеральном и региональном уровне не более чем на 10–20 %.

Это наглядная демонстрация обычной для инфраструктуры ситуации, когда потенциал законодательства на порядок больше, чем КПД его применения, ввиду, в первую очередь, ограниченности экспертизы, которую можно найти на рынке. В подтверждение этого тезиса можно ознакомиться с хронологией развития отечественного концессионного закона (таблица 29). Количество возможных сфер применения растет непропорционально тому, сколько запускается проектов.

В рамках концессионных соглашений может быть предусмотрено несколько ключевых форм платежа от государства или муниципалитета (концедента) в сторону частной стороны (концессионера). Во-первых, публичная сторона может принять на себя часть расходов на создание и/или реконструкцию объекта концессии. Во-вторых, так называемая плата концедента, которая с 2015 г. распространяется не только на автомобильные дороги, но и вообще на любые виды концессионных объектов.

Как понятно из содержания термина, речь идет о том, что публичная сторона в рамках платы концедента осуществляет платежи в адрес частного партнера. В большинстве случаев такой механизм задействован в проектах с невысокой инвестиционной привлекательностью или же в проектах, где концессионер не имеет (физически или по условиям концессии) прямого коммерческого контакта с итоговыми потребителями инфраструктуры, которая создается в рамках проекта. В качестве примера можно назвать взлетно-посадочные полосы в аэропортах, бесплатные автомобильные дороги, медицинские центры, в некоторых случаях – легкорельсовый транспорт и др. Как говорится, «любая концессия эффективна, вопрос лишь в пропорциях вкладов государства и частника».

Публичная сторона вполне в состоянии при моделировании проекта принять решение о реализации даже такого инвестиционного проекта, в котором отсутствуют или недостаточны источники возврата инвестиций.

Государство принимает решение о том, нужен ему тот или иной проект или нет, и если предварительный финансовый расчет показывает, что проект для частного партнера невыгоден, то остается прибегнуть либо к механизму капитального гранта (на создание или реконструкцию объекта соглашения), либо к плате концедента, а иногда и совмещению обоих инструментов в разных пропорциях.

Вполне интересными кажутся и проекты, в рамках которых концессионер получает от государства не только возможность сбора платы от потребителей проекта, но и одновременно брать плату концедента.

При этом стоит иметь в виду, что мы говорим только о так называемых «коммерческих» платежах концессионеру – это плата потребителей, капитальный грант, плата концедента. Но также существует и пласт возможных иных платежей между сторонами. Например, так называемые «налоговая компенсация» или «тарифная компенсация», осуществляемая публичной стороной в пользу частной при наступлении определенных условий. Иногда их называют «забалансовые» компенсации (поступления), поскольку они не отражаются на общей части коммерческого и финансового планирования концессионного проекта, а целиком имеют компенсационный характер.

Концессионное соглашение со сбором платы в доход концессионера (сложившийся термин «концессия с прямым сбором платы») – такой договор, который включает в себя обязательства частного концессионера по выполнению всего (или части) комплекса работ по проектированию, строительству, эксплуатации, ремонту и капитальному ремонту, технической эксплуатации (содержанию) объекта концессионного соглашения. Собственность переходит к публичной стороне фактически сразу по завершении строительства. Но по условиям соглашения, несмотря на переход права собственности, частная сторона продолжает осуществлять иные права, предусмотренные в соглашении. При этом обычно в концессии источником финансирования эксплуатационных затрат, а также источником возврата инвестиций, осуществленных на стадии создания объекта (а финансирование или софинансирование таких расходов – обязанность частной стороны), является сбор концессионером платы с потребителей, пользующихся объектом соглашения, в свою пользу.

В большинстве отечественных проектов, реализуемых в формате «прямого сбора платы», предусматривается предоставление договорных гарантий, например в виде гарантированной ежегодной выручки концессионера. Она может быть связана с восполнением так называемых выпадающих доходов от недостатка автомобильного трафика по автодороге или минимального коммуникационного трафика по сетям оптоволокна.

Под термином «гарантия» в данном случае, естественно, имеется в виду наличие обязательства о компенсации в соглашении, а не банковская и не иная гарантия, как мы привыкли.

По сложившейся в России практике, такой объем договорных гарантий обычно привязывается к размеру средств, которые необходимы для того, чтобы концессионер мог покрывать свои обязательства по заемному финансированию, связанному с реализацией проекта.

С одной стороны, такое условие зачастую приводит к демотивации концессионера: он ведь в любом случае, кроме своих накладных расходов, ничего особо не теряет, а если есть сверхприбыль, то он получает бóльшую часть такого дохода (меньшая или половина может изыматься концедентом). Если ее нет, то все риски заемного финансирования он уже переложил на третью сторону. В данном случае – на концедента.