Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Формально одними из ключевых в списке неуправляемых концессионером рисков являются в основном риски законодательного и макроэкономического характера. В правовой доктрине, конечно, существует концепция «дедушкиной оговорки», пришедшая к нам из права иных стран: положение инвестора не должно ухудшаться по отношению к тому, каким оно было в момент заключения договора. Но мы представляем себе ситуацию, при которой в концессии, например, на тридцать лет стороны на второй год пойдут судиться между собой? Не утверждаю, что так вовсе нельзя делать. Пример концессии по аэропорту Пулково тому подтверждение, правда, это было не на второй год и не ввиду изменения законодательства.

И все же отстаивание в суде «дедушкиной оговорки» – слишком хлопотное занятие. Поэтому юридические, налоговые и макроэкономические риски в значительной степени перекрываются возможностями для реструктуризации, которые предоставляет концессионное законодательство.

Во-первых, государство как бы говорит частному партнеру через закон и соответствующие разделы концессионного соглашения: «Да, я могу изменить правила для всего рынка и тебя в том числе, но именно концессионерам готово заплатить за это». Подобное возможно, например, в случае, если установленными властями новеллами в период действия концессии изменяется совокупная налоговая нагрузка на частную сторону. В таком случае перед публичной стороной проекта стоит задача по осуществлению компенсации налоговых расходов в части превышения над тем уровнем, который был на момент подписания соглашения.

Раньше, в предыдущих редакциях концессионного закона, такого не было. Кроме того, это весьма прогрессивная опция для концессионеров, поскольку не на любом развитом или развивающемся рынке они могут получить такое. Обычно же изменение налоговой нагрузки – это риск концессионера, принимаемый им осознанно на себя.

Вместе с тем мы понимаем, что налоговое законодательство весьма противоречиво и динамично, поэтому термин «совокупная налоговая нагрузка» – основание для различных толкований между сторонами проекта. Не стоит забывать, что по меркам объемов финансирования инфраструктуры даже 1 % колебаний налоговых отчислений в ту или иную сторону – это очень существенные деньги.

Во-вторых, проявляя еще большее внимание к долгосрочным рискам, государство берет на себя не только налоговые и правовые риски ужесточения регулирования, но и общеэкономические риски ухудшения положения проекта и его «держателей» в средне– и долгосрочной перспективе. Если положение частной стороны проекта ухудшится таким образом, что он в значительной степени лишится того, на что рассчитывал при заключении концессии, то это тоже основание для реструктуризации и компенсаций. При этом под данное определение попадают также и ограничения возможностей концессионера, вытекающие из установленных в отношении его или класса подобных инвесторов режимов запретов и ограничений, включая ухудшение режимов регулирования, действовавших в отношении его ранее.

Что же происходит в том случае, если по описанным выше критериям установлена необходимость осуществления реструктуризации концессионного проекта? И как именно это происходит?

Если выстрелил какой-то из факторов, то в первую очередь частная сторона должна представить государственной убедительные обоснования и доказательства. После чего стороны вносят и согласовывают между собой изменения в существующее концессионное соглашение и подписывают его.

Важным является существенное дополнение: публичная сторона должна не только согласовать изменения в соглашения, но и принять иные меры, которые «восстанавливают» экономику проекта до первоначального уровня, но при этом могут находиться за пределами регулирования КС.

Основные задачи «восстановления» экономики проекта – достижение показателей валовой выручки концессионера в объеме не менее, чем предполагалось изначально, а соответственно, и обеспечение возвратности инвестиций.

Все участники потенциальных концессионных проектов должны понимать, что практически невозможно реструктурировать те базовые позиции, которые были изначально установлены в конкурсной документации и концессионном соглашении. Вместе с тем в случае существенного изменения экономических и правовых условий возможности для реструктуризации соглашений не то чтобы бескрайние, но весьма значительные и зависят они в основном от умения сторон управляться с данным инструментом.

Что именно могут сделать стороны в процессе реструктуризации, чтобы вернуть итоговые финансово-экономические показатели проекта к первоначальному уровню? Во многих инфраструктурных проектах, существующих вне рамок концессий и, собственно, в отечественных концессионных проектах (причем не только в нашей стране), базовый инструментарий ограничен по количеству, но весьма широк по возможностям наполнения конкретных позиций.

Государство или муниципалитет имеют следующие допустимые законом направления реструктуризации проектов.

Например, стороны могут согласовать увеличение платы концедента, если проект изначально структурировался в формате, ее предусматривающем. Или попробовать ввести плату концедента, если ранее ее не было.

Кроме того, можно установить увеличение размера различного рода расходов на создание и/или реконструкцию объекта концессионного соглашения. Например, увеличить размер «капитального гранта» от публичной стороны.

Можно также говорить о том, что реструктуризация проекта будет происходить путем предоставления частной стороне различных гарантий – федеральных и региональных государственных или муниципальных.

В понимании специалистов рынка, и я с ними солидарен, предоставление подобного рода гарантий, с одной стороны, – один из самых «ленивых» инструментов с точки зрения моделирования проекта: не нужно никакого особенного креатива, нет необходимости заморачиваться, например, с офтейкерскими соглашениями. С другой стороны, государственные, а тем более муниципальные гарантии – сравнительно редко используемый инструмент.

Регионы и муниципалитеты не имеют в большинстве своем бюджетных возможностей на предоставление гарантий, а федералы свои госгарантии используют в основном для прямой поддержки тех или иных компаний вне привязки к проектам ГЧП. Кроме того, процедура получения гарантий неоправданно усложнена, а в случае даже успешности ее прохождения такие гарантии не вполне являются рыночными в контексте их дальнейшего использования.