Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Во многом такой паттерн поведения является следствием реализации федеральной стратегии управления страной последних десяти лет. В результате целенаправленных действий федеральных властей большинство регионов не столько лишилось самого права принятия самостоятельных решений, сколько отучилось – иногда добровольно, иногда принудительно – это делать самостоятельно.

ГЧП же, как и иные формы инвестиций в инфраструктуру, наоборот, предполагают проявление значительной активности всеми задействованными в потенциальном проекте сторонами. Но за предыдущие годы большинством региональных администраций не накоплен такой опыт, который бы позволял говорить о формировании «квалифицированного заказчика». И упомянутые мной отличные примеры исключений, хотя их и немало, только подтверждают общее правило.

Судя по всему, на федеральном уровне происходят определенные подвижки в понимании необходимости изменения системы управления. Лидеры страны постоянно и много говорят о необходимости проявления большей инициативы, привлечения внебюджетных инвестиций в государственную собственность, развития ГЧП.

Реальное же изменение ситуации зависит от того, насколько быстро региональные власти, а ведь именно они являются «держателями» большинства возможностей по стартапу проектов, смогут накопить в своих стенах экспертизу по реализации такого рода проектов. Речь не идет даже о том, что они смогут делать все самостоятельно, – это слишком долгий процесс накопления навыков. Но для того чтобы они хотя бы могли успешно управлять поставщиками услуг по структурированию проекта или качественно ассистировать инвестиционным подрядчикам, реализующим проект под ключ, им необходим хотя бы «гигиенический» минимум навыков в такого рода проектах.

На муниципальном уровне положение дел примерно такое же. А вот на федеральном – ситуация гораздо более пестрая и неоднородная. Есть сферы, регуляторы в которых и вовсе не представляют, что можно было бы реализовывать проекты внебюджетных инвестиций. Они даже об этом не задумывались.

И, кстати, это еще не самая плохая картина. Некоторые федеральные ведомства проанализировали, как они считают, ситуацию с ГЧП и полагают, что вот именно к ним-то оно точно не имеет отношения. И мало кого смущает, что анализ осуществлялся одними неспециалистами совместно с другими неспециалистами. В итоге таких дискуссий ведомства приходят к выводу о том, что именно к их деятельности возможности разных форм ГЧП неприменимы. Несмотря на то что в большинстве случаев подобный анализ оказывается неверен, он становится практически официальной позицией соответствующих представителей ведомств.

Одновременно с этим на федеральном уровне существует и иная группа – те, кто весьма неплохо разбирается в том, как устроены проекты ГЧП и как их запускать и «пилотировать», привлекая значительное количество внебюджетных инвестиций в создание государственной же инфраструктуры. Кто-то же вложил те самые «более $25 млрд», признаваемые официальными властями частными инвестициями в проекты ГЧП. В основном, конечно, речь идет в первую очередь о представителях транспортной индустрии. Надо признать, что в некоторых из федеральных структур, отвечающих за различные виды транспорта, проблема «квалифицированного заказчика» стоит существенно менее остро.

Государственная политика может и должна заключаться в том, чтобы организовать вертикальный (от федералов в регионы и муниципалитеты) и горизонтальный (между разными федеральными органами) обмен знаниями, опытом, наработками схем и моделей. Только в таком случае может быть ускорено развитие рынка инвестиций в инфраструктуру посредством распространения знаний от более «квалифицированных заказчиков» к менее квалифицированным.

Не стоит, однако, считать, что проблема «квалзака» [69]касается только государственных и муниципальных органов. Не менее остро она стоит и перед частной стороной. В большинстве случаев отечественные частные компании не обладают детальными знаниями о форматах инвестиционных проектов ГЧП, неверно оценивают различные детали, составляющие структуру проектов, находясь в конечном счете в плену заблуждений как в отношении особенностей рынка в целом, так и содержания конкретных потенциальных проектов.

Потому-то в орбиту государственной политики, стимулирующей обмен знаниями от более продвинутых участников рынка к менее продвинутым, в обязательном порядке стоит включить и частные компании. Причем не только отечественные, но и иностранные. У последних, правда, другая проблема: имея и аппетит к отечественной инфраструктуре, и умение работать в различных форматах ГЧП, они не вполне точно ориентируются в отечественных законодательных и практических нюансах подобных проектов.

В итоге в стране сложился в последние годы некоторый перекос, который редко наблюдался в сопоставимых по уровню развития рынка странах. Часть государственных органов категорически отрицала ГЧП, часть успешно применяла, а представители бизнеса, которые по идее должны были быть локомотивом запуска новых проектов, особой инициативы не проявляли, находясь в фарватере наиболее продвинутой части чиновников, но при этом так и не сформировали в большинстве случаев внутренних подразделений, умеющих качественно работать с инструментарием ГЧП.

Редкий случай в нашей стране и в мировой практике, но государственные органы – не все, но те из них, кто тратил последние годы на это усилия, – демонстрируют большую эффективность, чем представители бизнеса. Хотя в последнее время остальные ведомства начинают наверстывать данное упущение, но даже у наиболее продвинутых из них на это уйдет не один год.

Кроме того, государственными органами уже накоплен методом проб и ошибок чрезвычайно значимый и важный негативный опыт. Как говорится, за одного битого двух небитых дают. Потому властям чрезвычайно важно наладить информационный обмен не только по успешно реализованным или реализуемым проектам, но и по тем, которые потерпели неудачу и пошли ко дну, так и не дойдя до стадии юридически обязывающих инвестиционных документов. Конечно, в таких случаях всегда возникает вопрос относительно «чести мундира», но необходимо на ведомственном или надведомственном уровне его преодолеть, иначе значительное количество бесценнейшего негативного опыта просто пропадет зря. Тогда очередной госорган, выходящий на рынок ГЧП, будет вынужден нарабатывать свои «скелеты в шкафу» самостоятельно. За деньги налогоплательщиков, между прочим.

Как-то так постоянно происходит в нашей стране, что вместо того, чтобы что-то делать самим, мы начинаем ждать от кого-то поддержки и помощи. Ладно, если бы мы уже сделали свою часть работы, а потом просили помощи. Но обычно разговор между государством и бизнесом складывается по-другому: «У меня еще ничего нет, но я начну делать что-то, если вы мне точно пообещаете поддержку, правда, в каком виде и объеме, мне еще непонятно, но без обещаний с вашей стороны делать ничего не буду».