Альберт Еганян - Инвестиции в инфраструктуру: Деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование

Практически в завершение споров, когда у сторонников традиционного бюджетного подхода начинают подходить к концу более разумные аргументы, то выставляют, как им кажется, один из наиболее болезненных. Утверждают, что различные формы ГЧП, особенно концессия, – это разновидность приватизации, просто осуществляемой в некой «скрытой» форме. Если отвечать коротко, то ничего общего с действительностью ни с точки зрения права, ни с точки зрения экономики это не имеет.

Самое наглядное объяснение состоит в том, что антипод приватизации – национализация, то есть что-то считается приватизированным только в том случае, если потом, чтобы его вернуть обратно, необходимо провести процедуру национализации. При концессиях нет необходимости что-то потом деприватизировать. Концессия – контрактная форма, поэтому по окончании срока такого соглашения или ранее его достаточно расторгнуть. Поскольку права собственности остаются за государством, то и нечего изымать обратно.

Не подходят под определение приватизации и другие формы ГЧП, а концессия не удовлетворяет и иным признакам, квалифицирующим продажу госсобственности. Де-факто это обычно возможность проинвестировать в казенную собственность, с тем чтобы потом получить оплату или возможность поуправлять, извлекая совместный с публичной стороной доход. Причем сделать это на основании условий конкурентного конкурса, которые определены властями.

Можно и дальше развивать аргументацию, но если кратко, то ГЧП не обладает ни одним из большинства традиционных признаков приватизации. Собственно говоря, в мире считается, что концессии и иные формы ГЧП и были в свое время изобретены, чтобы не рубить сплеча и не начинать приватизацию в тех сферах, где можно без этого обойтись. Такова была логика не только в развивающихся, но и в развитых странах.

Считается, что если выбирать между приватизацией и ГЧП, то первая проигрывает второму как по части уверенности государства в надежности развития актива, так и по критериям экономического и общественного интереса. Естественно, от приватизации никто из стран не отказался, но значительное количество активов, над которыми национальные или муниципальные власти не хотят терять фактического контроля, развиваются посредством инструментария ГЧП. И список объектов, которые попадались под волну ГЧП, заместившую приватизационную, совершенно различен. Более того, на наш текущий взгляд, временами причудливо включает в себя музеи, исторические усадьбы, тюрьмы, пляжи и многое иное.

Существует несколько причин этому, и ни одна из них не является объективным препятствием. Как говорил профессор Преображенский в «Собачьем сердце»: «Разруха не в клозетах, а в головах».

Мы наследуем советской эпохе, когда никаких других инвесторов в инфраструктуре не было, кроме государства, никто не озадачивался подсчетом общей стоимости владения и распоряжения объектами, никто не был озабочен оптимизацией подходов и использованием инвестиционных схем. Но времена изменились быстрее, чем мы.

Существующая в стране система организации проектов и финансирования в нее была модернизирована с советской в середине 1990-х – начале 2000-х гг., когда никто и подумать не мог, что появятся иные инвесторы, будет активно развиваться инфраструктура и появятся новые возможности. Должно было пройти время.

Большинство нынешних специалистов по возрасту и опыту отлично понимают специфику бюджетных инвестиций и не видят особого резона в том, чтобы менять парадигму своей деятельности. Именно потому периодически возникают столкновения между большой армией бюджетопоклонников и крупными, но автономными отрядами ГЧП-партизан. Но при этом постепенно все больше «бюджетников» понимают, что и для них ГЧП может быть эффективно, поскольку высвобождает средства для запуска иных проектов, не имеющих потенциала внебюджетных инвестиций. В последнее время именно они все чаще становятся инициаторами старта каких-то новых проектов, а в силу своего предыдущего опыта подходят к их анализу максимально детально и предметно.

Вместе с тем усилия и тех и других групп, интересующихся ГЧП, разбиваются о ту проблему, что на стороне бюджетных инвестиций – стройная система, наработанная годами. Это не означает, что концессионного законодательства не хватает. Его вполне достаточно.

Это означает лишь то, что без внимания первого лица – министерства, ведомства, региона, муниципалитета – запустить новую систему будет чрезвычайно сложно, а они не до конца разобрались с логикой, присущей ГЧП. Естественно, они могут и не становиться лучшими специалистами в этой сфере. Но, став носителями идеологии, смогут дать возможность своим подчиненным запустить определенное количество проектов, которые сложатся в критическую массу. Тем более что опыт федеральных «ведомств-чемпионов» тому наглядный пример.

Многим, кто еще не разобрался в том, как ГЧП может быть полезно и его карьере, и государству, пока проще традиционный подход. Внебюджетное инвестирование в его различных формах для тех, кто еще не попробовал, выглядит навскидку излишне муторным.

Проще по госзакупкам ничего не делать, чем по ГЧП продвигаться. Но ситуация постепенно меняется. Причем как и многое в нашей стране – меняется сверху. На фоне продолжающейся оптимизации бюджетных расходов и нарастающей потребности в инфраструктуре и новых проектах лидеры страны и высшие власти требуют больше инициативы по привлечению внешних средств.

Кроме того, постепенно и чиновники и бизнес начинают понимать, какой им прок от ГЧП и как это запускать на практике. По мере того как разбираются в деталях, отходят на второй план и опасения правоохранительных рисков, которые ранее были существенными психологическими ограничителями. Пока сам не разобрался – непонятно, как объясняться с контролирующими и проверяющими органами. Разобравшись, понимаешь детали, и выходит, что не так уж и неясно, что отвечать, когда будут проверять.