Григорий Марченко - Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане

В итоге в качестве базовых мы решили использовать у себя принципы работы британского регулятора – Financial Services Authority, FSA. Но у британской модели, с нашей точки зрения, тоже есть изъян: в процессе регулирования происходит обмен информацией между FSA, The Bank of England и представителями минфина, The Treasury. Таким образом, в работе Агентства принимает активное участие министерство финансов, чего быть – с нашей точки зрения – не должно. И, кстати, мировой кризис ликвидности 2007 года, когда минфин Британии вел себя в ситуации вокруг банка «Northen Rock» достаточно противоречиво (то есть заявлял о недопустимости государственной помощи рыночным структурам, но при этом кредитовал частный банк), лишний раз подтвердил правильность нашей модели регулирования. Кроме того, наша практика показала, что если за один сектор отвечают три ведомства, то образуется своего рода Бермудский треугольник, в котором без вести пропадают все управленческие решения.

Еще один минус: в Англии обмен информацией между FSA, The Bank of England и представителями Казначейства происходит раз в месяц. А, с нашей точки зрения, резкое ухудшение положения на рынке может потребовать более оперативной реакции. Казахстанская модель, по сравнению с моделью FSA, как нам кажется, улучшена, с учетом всех названных обстоятельств.

Модель взаимодействия АФН и Центробанка в Казахстане такова: во-первых, председатель Национального банка является членом правления АФН, во-вторых, содержит мегарегулятор тоже Нацбанк, поэтому отношения у них нормальные. Кстати, о схемах финансирования. Вопрос об уровне и способах оплаты труда сотрудников нового органа – отдельная проблема. Очевидно, что осуществлять эффективное регулирование могут только специалисты, сравнимые по своей квалификации с регулируемыми. А в частных структурах обычно работают толковые люди. Для того чтобы персонал государственного учреждения обладал сопоставимой квалификацией, необходимо обеспечить ему соответственный уровень компенсации труда – пусть не равный рыночному, но соизмеримый с ним (если учитывать, что степень рисков на государственной службе все-таки существенно ниже, чем в частном секторе).

Как может осуществляться финансирование мегарегулятора? Моделей, в принципе, всего три.

Первая – финансирование из бюджета. Но это неадекватная модель, при таком финансировании квалифицированные люди будут уходить.

Вторая модель – за счет взносов профучастников рынка. Реально она работает только в Латвии и Великобритании.

Третья модель – за счет бюджета Нацбанка и на тех же условиях, что и для сотрудников самого Нацбанка. Эта модель – хотя бы на переходный период – работоспособна.

После того как модель мегарегулятора была выбрана, мы приступили к консолидации надзоров. Все изменения осуществлялись поэтапно, в соответствии с общей договоренностью. Задача первого этапа заключалась в том, чтобы Нацбанк присоединил пенсионный надзор и Комиссию по ценным бумагам. На втором этапе следовало все структурировать, привести к одному уровню, а потом выделить в агентство, которое специализируется только на надзоре за разными сегментами финансового рынка.

Противников у создаваемой структуры было много. Основной их довод: возникает монстр-монополист, чего быть не должно. Однако создание мегарегулятора, как я уже объяснял, было в известной мере вынужденным шагом. Если бы договоренности относительно него не были выполнены, это дало бы неправильные сигналы рынку. И поскольку по этому поводу было принято политическое решение, которое поддержали и правительство, и ЦБ, и президент, то удалось всех противников переубедить. Если можно так выразиться.

Словом, в итоге всех описанных процессов с начала 2004 года в Казахстане появился мегарегулятор финансовых рынков. Агентство подотчетно президенту. Его полномочия – полноценный надзор за всеми сегментами финансового рынка, выдача лицензий. Правоустанавливающие функции Агентство частично имеет, но оно не обладает правом законодательной инициативы. Даже если Агентство разрабатывает проект закона, то обсуждает его сначала с участниками рынка, потом с правительством, а правительство затем вносит проект в парламент. И уже в рамках закона агентство может принимать подзаконные акты.

Отдельный вопрос – согласование законопроектов с участниками рынка. У нас нет практики, при которой парламент всегда голосует за те законы, которые вносит правительство. Парламент имеет свою точку зрения: бывали случаи, когда он заворачивал законопроекты или отправлял их на доработку. Таким образом, в парламент могут внести проект закона, который не нравится большому количеству профессиональных участников финансового рынка. Но профучастники имеют достаточно возможностей воздействия на парламентариев. Кто как убедит членов парламента, так парламентарии и проголосуют.

Все основные нормативные документы принимает правление агентства, в которое входит председатель Национального банка, представители самого Агентства и представитель президента. Агентство – это смесь коллегиального органа и министерства. С точки зрения практики коллегиальность лучше для всех, потому что и ответственность за решения коллегиальная.

Главная задача регулятора – внедрять на национальном рынке или международные стандарты (там, где они есть), или лучшую международную практику. Регулятор это делает, в том числе, через внесение законопроектов.

Но начинать реформы с создания мегарегулятора вряд ли целесообразно. Вначале правительству и ЦБ следует провести необходимые преобразования: как минимум, правительство должно отладить работу пенсионной системы, а ЦБ – осуществить банковскую реформу. Когда этот путь пройден, то техническую и юридическую работу по регулированию отлаженных рыночных структур сможет выполнять мегарегулятор. А Нацбанку останется сконцентрироваться на классических функциях ЦБ, то есть денежно-кредитной политике, платежной системе, курсовой политике и так далее.

Так создавать ли в конкретной стране мегарегулятор или не создавать? Повторю еще раз: с моей точки зрения, мегарегулятор можно делать только после того, как проведены все основные финансовые реформы. А дальше исходить из конкретной ситуации.

Иногда задают еще один вопрос: предполагает ли казахстанская модель регулирования активное участие саморегулируемых организаций (СРО)? Иными словами, имеет ли смысл частично доверить надзор за участниками финансового рынка их собственным профсоюзам? Я полагаю, что для ответа имеет смысл присмотреться к жизненной практике. Скажем, Великобритания – страна, где СРО принимали в регулировании рынка самое активное участие. Больше нигде в мире это участие не было таким широким. Однако следует заметить, что в Англии от этой практики отказались: все саморегулируемые организации были влиты в FSA.