Григорий Марченко - Финансы как творчество: хроника финансовых реформ в Казахстане

Возникла реальная угроза того, что все квалифицированные работники из Комиссии разбегутся. Финансовые кадры высокого уровня имеют шанс трудоустроиться всегда, тем более в условиях растущего рынка. Поскольку Комиссия была мне не чужая, я страшно не хотел подобного развития событий. Ломать – не строить, но каково потом восстановить команду? (Это еще если восстановить будет возможно в принципе.) В этой ситуации мы договорились с правительством: чтобы не допустить оттока, Нацбанк интегрирует Комиссию по ценным бумагам в свою структуру. (В связи с этим в Национальном банке возник департамент регулирования рынка ценных бумаг.)

Обсуждая детали структурной перестройки, мы договорились до исторического компромисса: в придачу к Комиссии Национальному банку было также передано регулирование пенсионных фондов (от министерства труда и социальной защиты). Затем Нацбанк должен был внутри себя все эти подразделения развить, структурировать, нормально укомплектовать кадрами – словом, довести до кондиции. Ана следующем этапе он брал обязательство выделить весь консолидированный надзор в отдельную структуру. То есть создать интегрированный регулятор – в соответствии с практикой развитых финансовых рынков. Ориентируясь на их опыт.

Как человек, знающий о финансовом надзоре не понаслышке, я уже достаточно давно был убежден в эффективности консолидации надзоров. И прикидывал, когда мы сами сможем осуществить у себя в стране подобное объединение. Момент, когда Национальный банк присоединил к себе Комиссию по ценным бумагам, был абсолютно правильной точкой для начала этой реформы.

Мегарегулятор, с моей точки зрения, нужен по двум причинам. Первая – предупредить так называемый регуляторный арбитраж. Допустим, на финансовом рынке сильный банковский надзор, но страховой надзор слаб. В этой ситуации профессиональному участнику рынка дешевле собрать деньги на рынке через создание страховой компании. Причем в ситуации недорегулированности процессу будут сопутствовать дополнительные удобства: профучастник может не раскрывать о себе информацию, не нести особой ответственности. И предприниматели из разных сегментов финансового рынка начинают стремиться именно в этот, слабый, – и собирать деньги там. Поэтому задача единого регулятора – обеспечить единые подходы и единые стандарты для всех сегментов финансового рынка.

Во-вторых, и это принципиально важно, нельзя развивать отдельные части финансового сектора в отрыве от целого. Получится знакомый результат: банковский сектор сильный, а страховой – слабый. Или наоборот, что с точки зрения регулирования непринципиально. Потому что следствием такого положения вещей является возможность осуществить регуляторный арбитраж – а дальше смотри предыдущий абзац.

Все рынки взаимосвязаны, и тот факт, что возникают мегарегуляторы, которые осуществляют регулирование всего финансового рынка в целом, является выражением объективной тенденции: малейшие расхождения в регулировании различных сегментов рынка всякий раз приводят к возникновению арбитража. Если где-то что-то недорегулировано, то через эти лазейки непременно начинают реализовываться разные схемы – полулегальные, а то и вовсе кривые, незаконные.

Мое мнение по поводу необходимости создания мегарегулятора таково: к этому сейчас двигаются практически все рынки. Если же регуляторов несколько (в жизни складывается по-всякому, и компетенции, как любой ресурс, переделить нелегко), то они, регуляторы, должны очень тесно друг с другом взаимодействовать. Это объективность, от которой никуда не деться.

Кроме того, у регулятора есть функции развития: он должен (вместе с правительством) толкать рынки в нужном направлении, мотивировать их к развитию. Народный сберегательный банк Республики Казахстан, например, выдал в 2005 году больше ипотечных кредитов, чем Сбербанк России. Сопоставление особенно наглядное, если «держать в уме» существенную разницу в масштабах этих двух кредитных учреждений. Одна из ключевых причин нашего лидерства – в Казахстане есть «длинные» деньги. Привлекая ресурсы пенсионных фондов, Народный сберегательный банк РК имеет возможность выпускать «длинные» облигации – и из привлеченных ресурсов выдавать десятилетние ипотечные кредиты. Будь такая возможность у Сбербанка и других российских банков (иными словами, если бы соседи завершили пенсионную реформу), то размеры российского финансового рынка были бы совсем другими. Но проблема реформирования сферы пенсионного обеспечения находится вне банковской системы как таковой: нужен комплексный подход к развитию всего финансового рынка. Единый регулятор как раз в состоянии обеспечить (в определенной степени) требуемую комплексность подхода.

Очевидно, что решение о создании мегарегулятора является лишь стартовой стадией реального процесса. Дальше следует выбрать модель, а затем наметить план организационных работ. Чтобы определиться с функциями и регламентом работы Агентства, в Казахстане изучали систему регулирования многих стран. Особенно внимательно – модели Венгрии, Южной Кореи, Ирландии, Сингапура и Малайзии. Единой модели мегарегулятора в мировой практике не существует. Так что наш ключевой принцип – брать в качестве готовых решений стандарты или наилучшую мировую практику – здесь не мог сработать.

В некоторых странах функциями мегарегулирования наделяются центральные банки. Во второй группе стран эти функции выполняет специализированный орган при непосредственном участии ЦБ и минфина. В третьей группе – собственно мегарегулятор, причем участие в его работе как минфина, так и ЦБ исключается. В общем, сколько голов, столько умов. Сколько стран, столько моделей. Национальная специфика тоже, как правило, дает о себе знать.

Кроме того, так или иначе, ключевым остается вопрос о степени участия в мегарегуляторе центрального банка. За стабильность общей финансовой ситуации в любом случае отвечает ЦБ. Кроме того, если у кого-то из участников рынка возникает кризис ликвидности, то деньги, как правило, нужны срочно, а на рынке их как раз в такой ситуации искать бесполезно. Нельзя получить их и в министерстве финансов: оно не сможет быстро внести соответствующие изменения в бюджет и, помимо того, еще должно получить на подобные действия разрешение парламента, что тоже занимает несколько месяцев. Агентство финансового надзора не имеет фондов для поддержания ликвидности. Таким образом, в момент кризиса ресурсы можно взять только в ЦБ. Но центральный банк любой страны даст деньги только в том случае, если уверен, что они вернутся. Следовательно, центробанк должен располагать информацией о реальном финансовом состоянии конкретного агента. Поэтому информация из Агентства по надзору в Национальный банк должна поступать обязательно и притом на регулярной основе. Иными словами, важно, чтобы ЦБ принимал участие в работе регулятора и был готов ответить за нее своими деньгами.