Екатерина Правилова - Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Помимо компенсации за потерю соляного дохода Государственное казначейство обязалось уплачивать казне Царства вознаграждения за отошедший в имперское казначейство таможенный доход в сумме 1339 226 руб. 90 коп. Следует признать, однако, что российский бюджет на этом нисколько не выиграл: сумма издержек на содержание таможен и компенсацию польской казне превышала среднегодовой доход от таможенных сборов на польском участке границы 83. Политически же потеря Польшей таможенного дохода значила довольно много – он представлял собой самую существенную доходную часть бюджета. Замена дохода на компенсацию означала перевод на финансирование из имперского кошелька.

Последнюю категорию отчислений из имперского бюджета в польскую казну составляла часть суммы, которую получало российское казначейство за так называемый дорожный и сплавной сбор. Этот сбор взимался с 1838 года за провоз товаров через таможни Царства, он поступал в кассу российского казначейства, которое свою очередь отчисляло в пользу Польши ежегодно сумму в размере 225137 руб. Однако в 1861–1862 годах по просьбе дирекций Кенигсбергско-Ковенской и Варшавско-Бромбергской железных дорог этот сбор был отменен, так как его сумма порой в несколько раз превышала цену за сам провоз товара. В 1862 году последовало решение о полном упразднении этого сбора, и с 1863 года компенсация была отменена 84.

Несмотря на то что чистая потеря средств польской казны, произошедшая вследствие перевода ряда статей доходов в имперское казначейство, компенсировалась российской стороной, изменения структуры доходов Царства Польского были значимыми. Они привели в конечном итоге к тому, что пополнение бюджета Царства зависело от выплаты различных «компенсаций», займов и пособий из Государственного казначейства в условиях финансовых затруднений.

Еще одним, тоже немаловажным поводом для включения польского бюджета в российский была реформа бюджетного и финансового управления империи в 1860-х годах. Действовавшие в первой половине XIX века принципы составления бюджета России и Царства Польского существенно разнились. Польские сметные правила сложились под влиянием западноевропейских моделей, в основном прусской и французской. Российская же система составления смет до реформ 1860-х годов значительно отставала от европейских образцов финансовой организации: она не знала таких основополагающих принципов бюджетного процесса, как единство бюджета, кассовой системы и отчетности.

С середины 1850-х годов имперское Министерство финансов и Государственный контроль начали подготовку реформы финансового управления. Один из инициаторов реформы и ее идеолог – Валериан Алексеевич Татаринов планировал создать новую систему норм, основанную на европейских принципах управления бюджетными средствами, и упразднить неэффективную систему составления росписей и регулирования движением денежных сумм. В 1855 году Татаринов предпринял поездку с целью изучения организации финансового управления в Бельгии, Пруссии, Австрии и Франции и по возвращении представил записку «О применении к России основных начал государственной отчетности, принятых иностранными государствами» 85.

В 1858 году Александру II был представлен составленный Татариновым проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России. Проект обязывал министерства и ведомства руководствоваться едиными правилами составления смет, требовал обоснования необходимости расходов, устанавливал принцип одновременности утверждения сметы и рассмотрения отчета об исполнении бюджета, запрещал перенос сумм из одного подразделения в другое и нарушение сроков исполнения смет. В области кассового устройства самым важным нововведением являлось утверждение принципа единства касс, то есть сосредоточения всех денежных средств в ведении Министерства финансов. Проект реформы финансового контроля предполагал создание единой ревизионной инстанции (Государственного контроля), введение предварительного контроля за ассигнованием средств, рационализацию норм ревизионного процесса 86.

Обсуждение проектов реформы финансового управления стало поводом для обращения к опыту организации этой сферы государственного управления в Царстве Польском. Само польское финансовое ведомство отрицательно отнеслось к идее применения в Польше разработанных Татариновым принципов. Глава Комиссии финансов и казначейства «не нашел в труде Татаринова ничего такого, чем могло бы воспользоваться ведомство финансов» 87. О том же писал Татаринову и министр статс-секретарь Царства Польского В.П. Платонов в марте 1860 года. Единство кассы, которое впервые предполагалось ввести в России, уже существовало в Польше, так как все кассовые учреждения находились в ведении правительственной Комиссии финансов, а не отдельных ведомств. Единая ревизионная инстанция была представлена Высшей счетной палатой. Принципы составления смет соответствовали началу единства государственной росписи. В целом, по мнению министра статс-секретаря, финансовое управление в Царстве нуждалось не в пересмотре, а лишь в кодификации норм отчетности, то есть объединении существующих правил в рамках единого счетного устава 88.

С точки зрения некоторых российских чиновников, польская система смет и отчетности, как и организация других финансовых институтов, могла даже послужить образцом для реформ в России. В 1860 году чиновник особых поручений Министерства финансов Иосиф Боссаковский, участвовавший в работе Комиссии по составлению устава о земских банках, обратился с просьбой о командировке в Варшаву для изучения опыта функционирования польского Земского кредитного общества. В Польше Боссаковский не ограничился анализом организации земского кредита и собрал для Министерства финансов 24 тома материалов о финансовой системе Царства Польского 89.

Эти материалы, по мнению Боссаковского, могли послужить для пользы России: реформаторам следовало бы обратить внимание на польский опыт в первую очередь потому, что организация государственного и, в частности, финансового управления в Польше представляла собой развитие европейских начал, подвергшихся «с течением времени и при усилиях замечательных там людей весьма полезному для края влиянию местности славянской». Боссаковский был убежден в том, что опыт Царства Польского «может… доставить во многих отношениях довольно верную оценку о степени той пользы, какая действительно возможна к достижению при пересаживании на славянскую почву начал Запада о государственном и народном хозяйстве» 90. Во всяком случае сбор и публикация сведений о состоянии финансового управления в Польше могли бы способствовать сближению финансовых и экономических интересов России и Польши и по крайней мере познакомить имперское Министерство финансов с неизвестными ему особенностями финансовой системы Польши. По словам Боссаковского, некоторые элементы польской бюджетно-кассовой и ревизионной систем уже были использованы в проекте комиссии Татаринова, в частности, благодаря присутствию в этой комиссии представителя финансового ведомства Царства Польского Рогуского. Перечислив подробно все заслуживавшие внимания нормы польского законодательства, Боссаковский отметил эффективность, дешевизну и простоту процесса составления и выполнения польского бюджета и контроля за его исполнением 91.