Екатерина Правилова - Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Особенностью финляндской бюджетной практики и законодательства являлась фондовая система – наследие шведской камеральной системы. Бюджет представлял собой не единую роспись, а свод росписей отдельных фондов, каждый из которых имел обособленные сферы доходов и расходов. Распоряжение фондами предоставлялось правительству и короне, с одной стороны, и Сейму – с другой. К категории сеймовых фондов относились: фонд временных налогов 3, фонд налога на винокурение и коммуникационный фонд 4. Правительственные статный и милиционный 5фонды покрывали расходы на административное управление, образование и армию.

Разделение функций Сейма и короны в бюджетном процессе основывалось на традиции, берущей начало еще с XV века. Согласно статье 45 Формы правления 1772 года, монарх не мог устанавливать какие-либо новые временные или постоянные налоги и контрибуции без согласия народного представительства. К исключительным прерогативам монарха относилось установление, взимание и отмена канцелярских и судебных пошлин всех категорий, а также пошлин, имевших характер косвенного налога 6. Распоряжение этими источниками доходов было полностью предоставлено монарху. В отношении других источников казенных доходов – постоянных прямых налогов и доходов с государственного имущества – права монарха не были абсолютны, так как предполагали участие Сейма на стадии определения этих источников. Кроме того, статья 5 Формы правления гарантировала право Сейма контролировать состояние казны. В ней говорилось, что «комиссиям государственных чинов должно быть представлено состояние государственной казны, чтобы они могли удостовериться, что доходы употребляются к пользе и благосостоянию королевства» 7. Очень расплывчатая формулировка этой статьи дала впоследствии повод для различного толкования прерогатив Сейма в отношении контроля бюджета.

Таким образом, берущая свое начало со Средневековья традиция разделения бюджетных прав короны и парламента должна была быть усвоена в новых условиях. Сейм «наследовал» бюджетные права шведского парламента, а Великий князь Финляндский – российский император – принимал монаршие прерогативы в соответствии со шведскими законами. Нет нужды объяснять, что старые шведские законы не совсем подходили к отношениям между Великим княжеством и империей и давали основания для споров о правах сторон. Противоречия в отношениях двух органов власти – парламента и короны – приобрели форму национально-государственного конфликта. Спор о правах монарха и Сейма представлял собой борьбу между имперской и местной властью за приоритет, в том числе в области бюджета.

Впрочем, до 1863 года почвы для конфликта не было: с 1809 года Сейм не созывался, и распоряжение всеми доходами и расходами казны осуществлялось исполнительной властью. Вопрос о бюджетных прерогативах парламента возник впервые в период подготовки его первого созыва – на заседаниях выборной комиссии, собравшейся в январе 1862 года для разработки программы деятельности Сейма 8. Тогда впервые прозвучало предложение расширить права Сейма, предоставив ему контроль за исполнением бюджета (по образцу европейского парламента).

Своего рода ответом на это предложение было заявление Александра II, прозвучавшее на открытии Сейма 6 (18) сентября 1863 года. Император подтвердил, что Сейм будет привлечен к работе над бюджетом: ему будет предоставлено право определять размер и количество налогов, а также заключать внешние займы. И все же «земские чины», как называли депутатов, иначе видели объем бюджетных прав парламента: прежде всего, они претендовали на право контроля за исполнением бюджета и на определение таможенной политики 9. Попытка легализовать эти претензии была предпринята при разработке проекта нового Сеймового устава в 1869 году. Составленный подготовительными комиссиями проект сеймовой реформы предполагал реализацию тех финансовых прав, на которые претендовали «земские чины». Однако это положение проекта утверждено не было: генерал-губернатор Великого княжества П.И. Рокассовский потребовал предотвратить установление права депутатов контролировать бюджет, регулировать налогообложение и таможенную политику 10. В результате регламентация бюджетных прав Сейма осталась неизменной.

Сеймовый устав 1869 года, ставший одним из главных элементов законодательства о бюджете вплоть до издания нового устава в 1906 году, не предполагал увеличения прерогатив представительства, в том числе в области финансов. Однако установление периодичности созывов парламента, ранее законодательством не предусмотренной, гарантировало развитие сеймовой практики в области бюджета и финансов. По крайней мере, «земские чины» получили основание для дальнейшей борьбы за расширение своих бюджетных прав.

Как же выглядела сама процедура составления бюджета? Из-за того, что практика отношений между Сеймом и правительством опиралась на довольно старую традицию, бюджетный процесс содержал массу на первый взгляд ритуальных действий. Согласно законам, Сенат, составлявший роспись правительственных фондов, представлял императору проект его, то есть императора, предложения Сейму о необходимых дополнительных ассигнованиях из средств сеймовых фондов. Сейм созывался, как правило, один раз в трехлетие (иногда в четыре-пять лет), и, таким образом, интервал между созывами и составлял бюджетный период. Статья 27 Сеймового устава 1869 года предписывала правительству (Сенату) сообщать Сейму при открытии его заседаний «реляцию о состоянии статного ведомства», чтобы предоставить Сейму сведения «об употреблении доходов казны на пользу и благо края». На основании сообщенных счетов и сведений о состоянии статного ведомства особая Статная (по бюджету статного фонда) комиссия Сейма должна была представлять отзыв о способах «доставления средств» на покрытие «потребностей края в случае недостаточности ординарных статных доходов», ассигновывать дополнительные средства и рассматривать, каким образом были употреблены ассигновки, утвержденные последним созывом Сейма (статья 36) 11.

Статьи 27 и 36 Сеймового устава давали повод сторонникам расширения финансовых прерогатив парламента претендовать на право контроля над бюджетом. Действительно, толкование этих статей могло быть двояким. Правительство полагало, что оно обязано лишь ознакомлять «земские чины» с состоянием казны без необходимости выслушивать их мнение на этот счет. Исследователь бюджетного права Финляндии Э.Н. Берендтс утверждал, что реляция о состоянии казны не имела юридической природы и значения отчета, ибо правительство не обязано давать Сейму отчет об использовании монархом его финансовых прерогатив 12. Зафиксированная в статьях 27 и 36 процедура рассматривалась правительством как «оригинальная» традиция бюджетного процесса Финляндии 13. Главный аргумент в пользу условности процедуры представления Сейму сведений о состоянии бюджета заключался в том, что статный фонд никогда не испытывал дефицита средств и обращение за дополнительными ассигнованиями имело чисто ритуальное значение. Тем не менее эта «традиция» получила законодательное оформление не только в Сеймовом уставе 1869 года, но и была подтверждена статьей 122 Воинского устава 1878 года, где было сказано, что расходы на содержание финских войск должны покрываться из милиционного фонда, а недостающие на покрытие расходов суммы – вотироваться Сеймом.