Екатерина Правилова - Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

По всеподданнейшему докладу министра финансов М.Х. Рейтерна 97в составе Министерства финансов был учрежден особый отдел по финансам Царства Польского, которому было поручено вести делопроизводство по польским вопросам и обеспечивать связь министерства с местными финансовыми учреждениями. Правительственная Комиссия финансов и казначейства была упразднена 28 марта 1867 года, разделив участь прочих центральных органов управления Царства. К декабрю 1867 года закончила свою работу Комиссия для составления предположений об окончательном устройстве финансовых в губерниях Царства Польского учреждений (возглавлявшаяся управляющим отдела по финансам Царства Маркусом). Комиссия предложила вовсе упразднить все существовавшие в Польше учреждения финансового управления, в том числе недавно созданный Варшавский отдел казначейства и Варшавское главное казначейство, заменив их казенными палатами общеимперского образца. Высшее управление финансами Польши полностью сосредоточивалось в Петербурге и распределялось между департаментами Министерства финансов. Упразднения избежало лишь местное акцизное управление: министр финансов считал преждевременным слияние акцизных учреждений с казенными палатами 98.

Вполне закономерно, что в связи с ликвидацией финансовой автономии Царства Польского Россия вынуждена была принять на себя финансовые обязательства польской казны. Таким образом, отчасти повторилась ситуация вокруг «польского долга» после разделов. Напомню, что заем 1835 года должен был быть погашен в 1876 году, а конвертированный заем 1844 года – в 1905 году. Таким образом, российское правительство продолжало платить по облигациям польских займов – заключенных, впрочем, с его санкции 99.

Итак, эволюция бюджетно-финансовых отношений между Царством Польским и Россией в первой половине XIX века представляет уникальный пример перехода от финансовой автономии к полному поглощению региональной финансовой системы. Эта эволюция отчетливо коррелирует с изменением общего направления имперской политики в Польше и изменением ее политико-административного статуса в империи. Подчинение финансового управления края контролю Министерства финансов имело большое символическое и идеологическое значение: существование бюджета означало поддержание национальной автономии, а его упразднение явилось финальным аккордом в процессе административной унификации польских губерний в 1863–1866 годах. Но помимо этого чисто идеологического подтекста усиление контроля Министерства финансов также отражало его стремление централизовать финансовые потоки в империи.

Судьба польской финансовой автономии зависела от изменения политических взаимоотношений между центром и окраиной. Для характеристики главных тенденций имперской политики в отношении автономных окраин интересно сопоставить процесс развития польско-российских бюджетных связей с финансовыми отношениями между империей и Финляндией.

Современная историография трактует политическую историю Финляндии в 1809–1917 годах как последовательность этапов: «замороженного конституционализма» в 1809–1863 годах, либерализма с 1863 до начала 1880-х годов (периода относительно гармоничного сосуществования России и Финляндии) и затем периодов «угнетения» в 1899–1905 и 1908–1917 годах (отмеченных политикой русификации Финляндии). Ключевая тема этого нарратива – тема утверждения идеи государственности, борьбы за сохранение и упрочение автономии и в перспективе – за установление суверенитета.

Эволюцию государственно-правового статуса Финляндии часто сравнивают с опытом Польши. Обе национальные окраины претендовали на политическое оформление своей особости и самодостаточности, противопоставляя централизаторским стремлениям российского правительства автономистские лозунги. Но если польский национализм, усиленный социальным конфликтом, с наибольшей силой проявился в вооруженных восстаниях 1830 и 1863 годов, то характерной чертой финляндской борьбы за независимость была «война за закон». На первый взгляд казуистические, дебаты вокруг интерпретации правовых норм служили главным орудием для конструирования легальной основы суверенитета Финляндии. Рождение концепции Финляндии как государства – в противовес взгляду на Финляндию как провинцию – стало результатом изящной трактовки конституционных норм и законов. Но со своей стороны и имперское правительство использовало кодификацию финляндского законодательства как метод пересмотра государственно-правового статуса Финляндии 1.

Причиной такого положения служило действительно сложное и несистематизированное законодательство Великого княжества. Оставив неизменной большую часть шведских законов после создания Великого княжества Финляндского в 1809 году, имперская власть продемонстрировала лояльность по отношению к традициям государственного управления в крае. Тем самым, правда, заложив основу для споров о главном – о положении Финляндии в составе империи, о правах Сейма и монарха, в том числе в области финансов.

Так, остались неприкосновенными изданные в период вхождения Финляндии в состав Швеции главные правовые акты, касавшиеся внутреннего управления: Форма правления 1772 года и Акт соединения и безопасности 1789 года. Эти законы закрепляли основные прерогативы народного представительства, короны и правительства.

Новая система государственного управления Великого княжества была представлена законосовещательным органом – Сеймом (после 1809 года Сейм долгое время не созывался, его функционирование было восстановлено лишь в 1863 году), Правительственным советом (с 1816 года – Сенатом) – органом исполнительной власти, возглавлявшемся генерал-губернатором. Генерал-губернатор был наделен статусом главы гражданской администрации Финляндии и командующего финскими войсками (формально, так как Сейм в 1809 году принял решение о фактическом упразднении финской армии). Верховную власть представлял российский император в титуле Великого князя Финляндского. Таким образом, система внутреннего управления Финляндии была подчинена непосредственно императору, минуя механизм центральной администрации России 2. Связующим звеном между финляндским правительством и императором являлся институт статс-секретаря Великого княжества.

Изменение в области высшей власти в Финляндии не привело к значительным изменениям законодательства, касавшегося бюджета. Выступая в 1809 году на Сейме в Борго, Александр I провозгласил неизменность существовавшей налоговой системы (исключение составили отмененные императором некоторые экстраординарные налоги), а также объявил, что бюджетные средства казны Финляндии будут употребляться не иначе как на внутренние потребности края.